２０１３年１月 云南大学学报法学版 Ｊａｎｕａｒｙ，２０１３ 第２６卷第１期 Ｊｏｕｍａｌ ｏｆ Ｙｕｎｎａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｌａｗ Ｅｄｉｔｉｏｎ ＶｏＬ ２６ Ｎｏ．１ 文章编号：ＣＮ５３—１１４３／Ｄ（２０１３）Ｏ１—２３一Ｏ６ 法学论坛 论法院、检察院和公安机关的宪法关系 张翠松 摘要：法院、检察院和公安机关的宪法关系不仅体现在宪法１３５条三机关“分工负责、互相配 合、互相制约”的规定上，亦体现在宪法１２９条关于“人民检察院是国家法律监督机关”的规定以及人 民检察院组织法、人民法院组织法等相关法律条文中。全面认识三机关的宪法关系，需要将这些条文 放在一个整体的框架中去理解，尤其是正确把握宪法１３５条和１２９条的关系，关键是处理好检察机关 既履行诉讼职能又履行监督职能，检察机关与人民法院和公安机关之间既是诉讼监督又是诉讼制约 的关系。无论从概念上、法理上还是规范分析来看诉讼监督和诉讼制约都是有区别的，但这种区分在 理论逻辑上容易做到，在司法实践中却容易混淆和替代，这是检察机关肩担双任的结果，也是中国特 色检察制度的独特性所在。正确处理三机关的宪法关系，需要发挥诉讼监督与诉讼制约两个方面的 作用．，将监督和制约两种手段结合起来，相互作用，才能保证司法权规范、健康、合法、高效运行。 关键词：宪法关系；诉讼监督；诉讼制约；司法职权配置 一、引子 实、论证充分，既有历史的厚重感，又有现实的针对 法院、检察院和公安机关的宪法关系是我国宪政 性，是２０１ １年韩教授在宪法学研究领域的一部力作。 体制中的基本问题，涉及到司法职权配置、司法程序 该文对深刻理解和把握三机关之间的宪法关系，推进 运行和司法独立等基本制度，对于维护人民群众根本 司法改革，建立公正高效权威的社会主义司法制度提 权益、保障社会和谐稳定具有重要意义。２０１１年第３ 供了重要参考和决策依据。鉴于本文研究主题的重 期《法学研究》杂志刊登了中国人民大学法学院韩大 要性，笔者对“法院、检察院和公安机关的宪法关系” 元教授的《法院、检察院和公安机关的宪法关系》一 做进一步的思考，以便让读者有兼听的机会。 文（以下简称韩文） ，该文从宪法第１３５条“人民法 二、三机关宪法关系的体现 院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工 （一）何为宪法关系？ 负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法 宪法关系是宪法学的基本范畴之一，按照我国目 律”出发，以制度演进的历史为脉络，还原了从１９４９ 前宪法学界的观点，宪法关系有广义和狭义两种理 年至１９８２年三机关关系的演变以及“分工负责、互相 解。广义上的宪法关系又称宪法法律关系，是指根据 配合、互相制约”的最终形成与入宪历程。通过对 宪法性法律规范产生的，以宪法上的权利和义务为基 “分工负责、互相配合、互相制约”的规范结构以及实 本内容的社会政治关系。㈤广义上的宪法关系直接以 际运作模式的分析，提出了对法院、检察院和公安机 宪法性法律规范为调整依据。这里的宪法性法律规 关关系的合宪性调整思路。②文章视野开阔、资料详 范不仅包括《中华人民共和国宪法》，还包括其他一 作者简介：张翠松，法学博士，北京市人民检察院第二分院研究室干部（北京。１０００７８）。 ①该文的作者为韩大元、于文豪，因讨论的方便，文中仅以第一作者作为代表。 ②参见韩大元、于文豪：《法院、检察院和公安机关的宪法关系》，栽《法学研究》２Ｏ１１年第３期。 ③据笔者所查阅到的资料，目前大多数学者持这种广义观点。相关文章参见粱忠前：《论宪法关系》，栽《法律科学》１９９５＃－ｇ １期；王向 明：《试论宪法关系和宪法规范》，栽《当代法学》１９８８年第３期等。 ２３ 云南大学学报法学版 切宪法性法律如选举法、国家机构组织法、国旗法、集 会游行示威法、民族区域自治法、香港（澳ｆ－ｊ）特区基 的制定时间来看，《人民检察院组织法》和《人民法院 组织法》是１９７９年７月１日由第五届全国人民代表 大会第二次会议通过，而《宪法》是１９８２年１２月４日 由第五届全国人民代表大会第五次会议通过，从颁布 本法等。狭义上的宪法关系仅指依据宪法规范（宪 法典）①所产生的权利义务关系，而不包括宪法性法 律关系，即宪法性法律关系不是宪法关系。狭义说认 为宪法关系的建立主要也是依赖宪法规范，但宪法性 法律是法律而不是宪法，只有由宪法调整的关系才是 宪法关系，而宪法性法律调整的关系只能是一般的法 律关系而不是宪法关系。② 时间上的先后顺序可以看出，《宪法》１２９条是对《人 民检察院组织法》和《人民法院组织法》上述条文精 神的归纳和提炼，特别是《宪法》１２９条和《人民检察 院组织法》第１条的规定完全相同，实质上是对《人 民检察院组织法》第１条“中华人民共和国人民检察 院是国家的法律监督机关”的确认。同样的《宪法》 第１３５条和１９７９年７月１日由第五届全国人民代表 通过以上对宪法关系定义的梳理我们可以看出， 广义上的宪法关系是指以宪法典和宪法性法律规范 如选举法、国家机构组织法、民族区域自治法、特别行 政区基本法等为基础和调整依据的。狭义上的宪法 关系仅指作为国家根本大法的宪法所确认和调整的 社会关系。 （二）三机关宪法关系的体现 大会第二次会议通过的《刑事诉讼法》第７条规定完 全一致，是对刑诉法第７条“人民法院、人民检察院 和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合， 互相制约，以保证准确有效地执行法律”的肯定和确 认。这一规定一旦写入宪法，也使得三机关“分工负 责，互相配合，互相制约的关系”由刑事诉讼法律关 系上升为宪法关系。《宪法》１２９条的规定因原来也 是在宪法性法律文件《人民检察院组织法》中，因此， 三机关宪法关系⑥的性质没有改变，只不过法律地位 根据以上分析，按照狭义上的理解，目前人民法 院、人民检察院和公安机关之间的宪法关系体现在 《宪法》第１２９条、１３５条③；按照广义上的理解，目前 人民法院、人民检察院和公安机关之间宪法关系体现 在众多法律条文中，除了上述提到的《宪法》第１２９ 条、１３５条外，还包括《人民检察院组织法》第１条、第 ５条、第１３条、ｌ４条、第１６条、第１７条、第ｌ８条、第 有所提高。其后，】９８２年宪法经历了四次修改，《人 民法院组织法》经历了两次修改，《人民检察院组织 法》经过了一次修改，但在这三部法律的历次修改过 程中，上述提到的法律条文没有任何变动，因此，我们 也可以说《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》 １９条④，《人民法院组织法》第１０条第３款、第１１条 第２款、第１３条第３款、第１４条⑤等。从这三部法律 ① 目前在我国仅指《中华人民共和国宪法》。 ②参见刘作翔、马岭：《宪法关系和宪法性法律关系，栽《西北大学学报））２ｏ０５年第３期。 ③《宪法》第１２９条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。第１３５条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑 事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。 ④《人民检察院组织法》第１条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第５条规定：“各级人民检察院行使下列职权： （一）对于叛国案、分裂国家索以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案 件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。 （四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳 动改造机关的活动是否合法，实行监督。”；第ｌ３条规定：“人民检察院对于公安机关要求起诉的案件，应当进行审查，决定起诉、免予起诉或者不 起诉。对于主要犯罪事实不清、证据不足的，可以退回公安机关补充侦查。人民检察院发现公安机关的侦查活动有违法情况时，应＇３通知公安机 －关予以纠正。”第１４条规定：“人民检察院对于公安机关移送的案件所作的不批准逮捕的决定、不起诉或者免予起诉的决定，公安机关认为有错误 时，可以要求人民检察院复议，并且可以要求上级人民捡察院复核。上级人民检察院应当及时作出决定，通知下级人民检察院和公安机关执行。” 第１５条规定：“人民检察院提起公诉的案件，由检察长或者检察员以国家公诉人的身份出席法庭，支持公诉，并且监督审判活动是否合法。”第１６ 条规定：“人民检察院起诉的案件，人民法院认为主要犯罪事实不清、证据不足，或者有违法情况时，可以退回人民检察院补充侦查，或者通知人民 检察院予以纠正。”第１７条规定：“地方各级人民检察院对于本级人民法院第一审案件的判决和裁定，认为有错误时，应当按照上诉程序提出抗 诉。”第１８条规定：“最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法律的效力的判决和裁定，上级人民检察院对于下级人民法院已经发生法律效 力的判决和裁定，如果发现确有错误。应＂３按照审判监督程序提出抗诉。按照审判监督程序审理的案件，人民检察院必须派人出席法庭。”第１－９ 条规定：“人民检察院发现刑事判决、裁定的执行有违法情况时，应当通知执行机关予以纠正。人民检察院发现监狱、看守所、劳动改造机关的活 动有违法情况时，应当通知主管机关予以纠正。” ⑤第１０条第３款规定：“各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”第１１条第２款规定：“地方各级人 民法院第一审案件的判决和裁定，＇３事人可以按照法律规定的程序向上一级人民法院上诉，－人民检察院可以按照法律规定的程序向上一级人民 法院抗诉。”第１３条第３款规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生 法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序提出抗诉。”第１４条规定：“人民法院对于人民检察院起诉的案件认为主要事 实不清、证据不足，或者有违法情况时，可以退回人民检察院补充侦查，或者通知人民检察院纠正。” ⑥从广义上理解宪法关系。 ２４ 论法院、检察院和公安机关的宪法关系 的上述条文是《宪法》第１２９条和１３５条精神的细化 １２９条调整的是人民检察院与人民法院和公安、工商 和具体化。 等行政执法机关之间的关系。目前由于我国检察机 通过上述对宪法关系理论和条文产生过程的分 关的法律监督职能履行还不充分，检察机关对行政执 析可以看出，三机关的宪法关系除了体现在《宪法》 法机关的监督尚付阙如，检察机关的法律监督权在实 １３５条外，还体现在以《宪法》１２９条以及其他诸多条 际运行中主要表现为诉讼监督权④。因此，宪政制度 文中①，那么为什么我们在理解人民法院、人民检察 设计检察机关对行政机关和审判机关的监督，在实际 院和公安机关宪法关系的时候容易谈到《宪法》１３５ 的运行中主要体现为人民检察院对公安机关和人民 条，而忽略１２９条呢？ 法院的监督。因而，《宪法））１２９条在实际运行中调整 这主要是由１２９条这一法律条文的结构和内容 的主要是作为国家法律监督机关的人民检察院与公 的特殊性所决定的。同１３５条相比②，１２９条法律规 安机关和人民法院之间的关系。因此，人民法院、人 范的主体不是很明确，只是说人民检察院是国家的法 民检察院和公安机关之间的宪法关系不仅体现在 律监督机关，而没有提到其他主体和法律关系的内 １３５条，也体现在１２９条，虽然１２９条没有１３５条那么 容，这需要我们结合宪法理论和我国的宪政体制来理 明确的表述该条文调整的法律关系的主体和内容。 解这一条文的具体内涵。与西方国家的“三权分立” 鉴于本文前面提到的《人民检察院组织法》和《人民 不同，我国是“议行合一”的政治体制，全国人民代表 法院组织法》中的条文是１２９条和１３５条精神的体现 大会行使最高立法权，是人民行使国家权力的机关。 和具体化，他们中有的条文调整的是三机关的关系， “一府两院”都是人民代表大会的执行机关，“一府两 比如《人民检察院组织法》第１条、第５条，有的条文 院”接受人民代表大会的领导，受其监督。在人民代 表大会下，各个国家机关行使不同性质的国家权力， 调整的是两机关的关系，比如《人民检察院组织法》 相互之间互不隶属，地位平等，行使人大赋予的职权。 第１３条、第１４条调整的是检察院和公安机关之间的 行政机关承担着国家建设和公共服务的主要职责。 关系，《人民检察院组织法》１５条、《人民法院组织 人民法院专司审判，对于各种纠纷按照法律的规定进 法》第１０条第３款、第１１条第２款、第１３条第３款、 行公正的裁判。因我国的人民代表大会制度是一种 第１４条等调整的是人民法院和人民检察院之间的关 “有分工、无分权”的制度，它虽然不排斥国家权力在 系，鉴于研究重点和篇幅所限对其中的法律关系就不 一一具体行使上的划分，但在人民代表大会统一授权的前 列明。 提下，行政权和审判权都有其相对独立的封闭的运行 三、诉讼监督与诉讼制约的区别 系统，除其依托内部的监督体系进行自律、自省外，对 根据文章前述，三机关的宪法关系既体现在《宪 其的外部监督往往处于一种真空的状态。③再加上 法》第１２９条又体现在《宪法》第１３５条，要全面理解 实践中，涉及到我国国家机关之间相互关系的问题 和把握三机关之间的宪法关系，就要正确处理好《宪 时，往往协调被过分的强调，而出现忽视分工、忽视被 法》１２９条和１３５条的关系，将其放在一个整体的框 监督的问题，而这是有违国家权力的一般运行原理 架中去理解，关键是准确把握检察机关与公安机关和 的。在这样的宪政体制背景下，我国就设立了一个专 人民法院的诉讼监督与诉讼制约的关系。 门的机关——人民检察院负责法律监督工作，主要是 根据《宪法》１２９条规定，人民检察院作为法律监 对行政执法权和审判权的监督，目的是保证国家法律 督机关对公安机关和人民法院行使法律监督权，根据 的统一正确实施。这里行使行政执法权的机关主要 １３５条的规定，人民检察院和人民法院、公安机关之 包括公安、工商、卫生、财政、建设等机关，行使审判权 间是分工负责、互相配合、互相制约的关系，这两条宪 的机关是指人民法院。因此，从理论上说《宪法》第 法条文体现了检察机关既是国家的法律监督机关又 ①按照时宪法关系的狭义理解，三机关的完法关系仅体现在１２９条和１３５条，按照广义理解，除了上述两个条文，还体现在《人民法院组织 法》和《人民检察院组织法》的一些条文中（文中前面已提到，在此不赘述）。从目前宪法学界来看，大多数学者持广义观点，笔者也倾向于广义 说。但无论是广义还是狭义理解。１２９条和１３５条都包括在其中，已能满足本文讨论主题的需要，敌在此不对广义和狭义观点的区分做出评价。 ②１３５条的法律关系的主体很明确是人民法院、人民检察院和公安机关。 ③高乃谦、高宏雷：《检察机关行使法律监督权的应然研究》，栽《中国司法）２ｏｉｏ年第８期。 ④参见张翠松：《检察机关法律监督职能的“表达”与“实践”》，栽《犯罪研究＞２ｏｌ１年第６期。 ２５ 云南大学学报法学版 是刑事诉讼中的一个参与机关，人民检察院既履行法 律监督职能又履行诉讼职能形成的双重法律关系。 的职权规定中，使用监督一词，“法律监督”一词出现 在宪法１２９条，制约一词出现在宪法１３５条，可见，宪 法的立法原意已经将监督、制约与“法律监督”作了 区分。在我国刑事诉讼法中，监督一词出现１２次，制 约一词出现１次（与宪法１３５条的规定相同），监督 一当其履行监督职能时，与法院和公安机关之间形成法 律监督（诉讼监督）关系，当其行使诉讼职能时，与法 院和公安机关之间形成互相制约的关系，那么人民检 察院对法院、公安机关的诉讼监督和三者之间的诉讼 制约关系是否相同，如何区分？ 关于检察机关与人民法院、公安机关之间的诉讼 监督与诉讼制约关系，学界看法不一，有的将诉讼监 督和诉讼制约不做区分，认为监督就是制约，制约就 是监督，①有的认为应严格区分监督和制约，不应将 词的使用语境主要是人民法院的“审判监督程序” 以及人民检察院对刑事诉讼法律监督权的规定，比如 人民检察院依法对刑事诉讼活动进行法律监督的概 括规定、检察机关的死刑临场监督以及对刑罚执行的 监督等。通过上述梳理可以看出在我国中央文件和 法律文本中，监督和制约不是同一个法律概念，二者 具有不同的法律意义及后果。并且监督一词的使用 频率远高于制约。 （二）诉讼监督与诉讼制约区别的法理分析 两者混淆，②笔者认为监督和制约都是对权力的约束 和控制的方式，二者具有相似性，但在谈到法院、检察 院和公安机关宪法关系时，不应将两者等同，理由 。如下： （一）诉讼监督与诉讼制约区别的概念分析 １．监督产生于授权，而制约产生于分权（权力的 分工） １．从词源来看监督和制约是两个不同概念 从监督的词义看，是指从旁边或自上而下察看并 督促，因此，在监督关系中，监督者处于相对超脱和独 监督与制约都是权力的控制和约束机制，但是两 者的控权机理不同。一般来说监督以授权为前提，它 立的地位，其权益与被监督者的权益是不同的。制约 是牵制、约束之意，一事物的存在、变化是另一事物存 在、变化的先决条件，则前者制约后者。③在权力关 是权力的拥有者、委托者对权力的受托者、行使者的 一种控制。反映的是法律地位不同的权力主体之间 的约束关系，这种关系侧重于纵向性和单向性，是监 督主体向监督客体发出的行为，是一种权力对另一种 权力的约束，所以权力监督是以授权为前提的，授权 并不改变权力从属的主体。在我国检察机关之所以 拥有法律监督权是来源于宪法的授权。制约是以分 权（权力的分工）为前提的，权力经过分解后由不同 系体系中，制约主要是指某种权力系统之下的若干种 相对独立的子权力之间存在的互为依存、互相影响、 互相约束的关系，即某种权力的运行要以其他相关权 力的运行为条件，反之亦然。因此，互相制约关系是 同一权力系统内部互相约束的关系。 ２．从中央文件和法律文本来看，监督和制约是 两个不同的概念 的主体来行使，彼此形成一种掣肘、均衡的关系。制 约反映的是法律地位平等的权力主体之间的约束关 十七大报告提出要“完善制约和监督机制，保证 系，这种关系侧重于横向性和双向性，是双方互为制 约主体和制约客体，是权力之间的相互约束，权力集 于一体是不可能形成对权力的制约的。④ ２．监督是单向的、外力控权方式，制约是双向 的、内力控权方式 人们赋予的权力始终用来为人民谋利益”，这说明监 督和制约不是同一个概念，否则是同语反复。在我国 宪法文本中监督出现１６次，“法律监督”出现１次， 制约出现１次，其中在有关人民代表大会及其常委会 ①参见龙宗智：《相对合理主义视角下的检察机关审判监督问题》，栽《四川大学学报（哲学社会科学版））２００４年第２期；张智辉：《法律监 督三辨析》，载《中国法学）２００３年第５期；万春、高景峰：《论法律监督与控、辩、审关系》，栽《法学家）２００７年第５期。韩大元教授的《法院、检察 院和公安机关的宪法关系》一文也是秉承这一观点，他在论述分工负责，互相配合，互相制约原则的一般性时，认为在民事和行政诉讼中，检察院 对法院也具有制约关系．其法律支撑分别体现为民事诉讼法第１４条和行政诉讼法第１０条关于人民检察院对民事审判和行政诉讼进行法律监督 的规定，可见韩教授的观点就是对监督和制约不做严格区分。参见韩大元、于文豪：《法院、检察院和公安机关的宪法关系》，载《法学研究》２０１１ 年第３期。 ②参见葛洪义：《“监督”与“制约”不能混同——兼论司法权的监督与制约的不同意义》，载《法学）２００７年第４期；周标龙：《论刑事诉讼中 的制约与监督》，栽《法学杂志》，２０１０年第２期；蒋德海：《权力监督和权力制约不应混同》，栽《检察日报）２００８年４月４日第３版。 ③参见在线辞海查询“制约”词条，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．５２１ｙｙ．ｃｏｍ／ｃｉｈａｉｚａｉｘｉａｎｃｈａｃｉ／ｅｉｈａｉｌ．ａｓｐ？ｋｗ＝％ＢＣ％Ｅ０％Ｂ６％ＢＤ＆％ＣＣ％Ｅ１％ＢＤ％ＢＢ ＝％１９４％ＤＡ％ＣＦ％ＤＦ％Ｂ４％Ｃ７％ＢＡ％Ａ３％Ｂ２％Ｅ９％Ｄｌ％ＡＦ，最后访问时间２０１２年１月４日。 ④２６ 参见王寿林：《制约监督：规范权力运行的两大法宝》，栽《检察日报）２００８年９月２日，廉政周刊阳光版。 论法院、检察院和公安机关的宪法关系 权力监督通常是单向的、外力控权方式，是权力 的所有者、委托者对权力的受托者的一种控制，后者 制约有何不同的表现？因检察机关与公安机关和法 院的监督与制约的宪法关系主要体现在刑事诉讼中， 本文主要从刑事诉讼法的条文规定和运行机制出发， 来阐释诉讼监督与诉讼制约区别的体现。 １．三机关诉讼制约的体现。在刑事诉讼中，人 对前者没有反向的牵制权、控制权，因此，在监督关系 中，监督者处于相对超脱和独立的地位。制约是权力 的一种内力控制，主要依靠诉讼权力运行的制度化、 程序化进行控制。在制约关系中，制约双方都在“局 中”，都不能摆脱他们之间的联系，这种相互制约的 不同主体的相关性主要有两种情况：一是各权力主体 处于权力运行的不同程序和阶段，有前后之分，前后 权力行使的结果形成互相制约；二是各权力主体在同 一民检察院参与刑事诉讼的整个过程中，是一个独立的 诉讼主体，在依法独立行使侦查、审查批捕、审查起 诉、出庭公诉、刑罚执行监督等职权中，对审判机关、 监狱机关、安全机关、公安机关等国家机关形成一定 的制约关系。这种制约关系是宪法和刑事诉讼法规 定的三机关分工负责、互相配合、互相制约原则的制 度化体现。 程序或阶段中扮演不同的角色，通过共同参与和相 互辩论对最终结果形成制约。譬如，在刑事诉讼中， 侦查、控诉、审判由于分工不同，职能的内涵各异，互 相衔接，交互发生作用而形成互相制约的诉讼机制， 这种互相制约以一方的存在作为另一方存在的 前提。① 第一，检察机关和公安机关之间的互相制约主要 体现在审查批捕和审查起诉制度中。公安机关逮捕 犯罪嫌疑人和移送起诉案件，需要提请人民检察院批 准和审查决定，人民检察院可以作出不批准逮捕或不 起诉决定，公安机关认为应当逮捕或应当起诉的，可 以要求复议、复核。在这一对互相制约的关系中，公 ３．监督具有主动性，制约具有依赖性 由于监督权源自于被监督权力系统的外部，两者 在权力运行所追求的具体目标和利益上存在层次上 的差异性，监督权是以纠正被监督者权力运行过程中 安机关和检察机关虽同为指控犯罪的一方，但公安机 关对犯罪嫌疑人采取逮捕强制措施和移送起诉的权 力，受到检察机关批准或不批准逮捕、审查决定起诉 或不起诉权力的制约；检察机关的上述权力也受到公 的错误为己任，因此，在有法律明确授权的前提下，监 督权的行使具有主动．陛，即只要发现被监督者权力运 行中存在足以损害法律统一正确实施的错误，就可以 启动监督程序，或督促，或匡正，或弹劾，而不受被监 督者的提请或其权力生效与否的限制。制约权则有 很大的不同。制约权的发生依赖于与同一体系相关 权力之间的权能转换和“激活”机制。就检察机关与 公安机关而言，在指控犯罪的同一目标之下，批捕权 安机关复议复核权的反向制约。 第二，检察机关与审判机关的相互制约主要体现 在刑事公诉案件和刑事、民事、行政案件的抗诉中。 在刑事公诉案件中，检察机关不提起公诉，法院就不 能审判；法院的审判范围必须与起诉的范围一致，不 能超越起诉的范围；检察机关认为法院的裁判确有错 或起诉权的行使有赖于提请批捕或移送起诉权的行 使。同样，公安机关的复议、复核权，也有赖于检察机 关批捕权和起诉权的行使。换而言之，互相制约是当 一误，可以提起抗诉。法院对检察机关的制约包括：法 院对检察机关提起公诉的案件在审理后认为证据不 足或在法律上不构成犯罪的，可以做出无罪判决；法 院即使做出有罪判决，也可能只是部分认定公诉人指 控的犯罪事实，对不实部分或证据不足部分不予认 种权力用尽后，需要转换为另一种权力才能实现最 种权力的“激活”才能达成。这也是监督权只能由 终的目标；而另一种权力主导作用的发挥也有赖于前 一检察机关单向作用于公安等行政执法机关，而制约权 则存在双向作用的重要理由。② （三）诉讼监督和诉讼制约区别的“规范分析” 定；对公诉人提出的非法证据，合议庭拒绝予以采纳 作为认定事实的依据，等等。 ２．诉讼监督关系的体现。三机关之间的诉讼监 以上是从概念上和法理上对监督和制约区别的 分析，那么在我国现行法律文本中，诉讼监督与诉讼 督关系主要体现为人民检察院对刑事诉讼的法律监 督，其内容主要包括立案监督、侦查监督、审判监督和 ①参见谢鹏程：《也谈监督、制约和制衡》，栽《检察日报）２００Ｓ年５月２９目第３版。 ②参见佚名：《浅谈法律监督关系与互相制约关系比较》，栽中顾法律网，最后访问时间２０１１年１２月２０日。 ２７ 云南大学学报法学版 刑罚执行的监督。 不能混淆和互相替代。理论上和实践中出现的只谈 第一，立案监督。根据《刑事诉讼法》第８７条的 制约而忽略监督的倾向是有害的，这可能导致监督被 规定，检察机关认为公安机关对应当立案侦查的案件 制约所遮蔽甚至用制约代替监督。再加上我国司法 而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立 实践中三机关流水式的诉讼构造以及一直存在的 案侦查的案件而不立案侦查，向检察机关提出的，检 “重配合、轻制约”、“重打击犯罪、轻保障人权”的倾 察机关应当要求公安机关说明不立案的理由。检察 向，最终会使国家法律的权威性可能被部门眼前利益 机关认为公安机关不立案的理由不成立的，应当通知 的功利性所代替，宪法关于三机关之间权力行使约束 公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。此 和规范的规定也就流于形式，司法实践中出现的许多 外，１９９８年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》还将 冤假错案，比如余祥林、聂树斌、赵作海案等都是典型 公安机关不应当立案侦查而立案的，也列入了检察机 例证。因此，在某种程度上说，检察机关的诉讼监督 关立案监督的范围。检察机关主要是通过对应当立 比诉讼制约更迫切，只有强调对刑事诉讼的法律监 案而不立案发出《要求说明不立案理由通知书》、《通 督，充分发挥检察机关在整个刑事诉讼中既作为诉讼 知立案书》等形式对公安机关的立案进行监督。 参与者，又作为法律监督者的双重职能作用，三机关 第二，侦查监督。侦查监督是指检察机关对公安 的相互制约机制才能充分实现，《宪法》第１２９条和 机关侦查活动中的违法行为，有权以口头或书面方式 １３５条关于三机关关系的规定才能全面的体现。这 向公安机关提出纠正意见。立案监督和侦查活动监 既是规范司法行为的要求，也是优化司法职权配置的 督，是检察机关对公安机关实行诉讼监督的主要内 基础。但同时我们也应注意到检察机关法律监督权 容。检察机关主要是通过对公安机关的专门调查工 行使的边境和界限，三机关关系的调整一定要符合司 作和适用强制措施活动中的违法情形发出《纠正违 法和诉讼规律，检察机关法律监督权的行使一定要符 法通知书》、《检察建议》等方式体现法律监督权对侦 合诉讼运行机理，维护法院的审判独立和司法权威， 查权的单向监控和纠错。 削弱公安机关不适当的权力，加强对公安机关的侦查 第三，审判监督。根据《刑事诉讼法》第１６９条 监督，充分发挥法院和公安机关对检察权的制约机 的规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法 制，这样才能保障三权合法行使和健康运行。 律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意 当然在强化检察机关诉讼监督职能的同时，我们 见。”检察机关通过发出《纠正违法通知书》、《检察建 也不能忽视三机关互相制约机制的功能和作用，因权 议》等形式体现对人民法院的审判监督。 力制约机制属于日常工作中因分工而产生的相互约 第四，执行监督。人民检察院对法院、监狱、公安 束，具有经常性、普遍性、即时性的优点，这对司法权 机关看守所和派出所等刑罚执行机关执行刑罚的活 的规范和约束更有现实性。①所以，对司法权的制约 动以及刑罚的变更是否合法进行监督。如果发现有 也需要建立起比较完善的内部工作过程中的权力制 违法情况，提出纠正意见。 约机制。 综上，检察机关与人民法院和公安机关之间的诉 综上，正确认识三机关的宪法关系，需要发挥诉 讼监督与诉讼制约关系是有区别的，当然这种区别在 讼监督与诉讼制约两个方面的作用。日常工作中的 理论上和逻辑上容易区分，在司法实践中却容易混淆 制约机制是司法权正确行使的重要保障，检察机关的 和替代，这是检察机关肩担双任的结果，也是中国特 法律监督是司法权肌体健康运行的重要手段，二者缺 色检察制度的独特性所在。 一不可、不可偏废。只有将监督和制约两种手段结合 四、全面把握三机关宪法关系的关键 起来，相互作用，才能保证司法权规范、健康、合法、有 从上述对诉讼监督与诉讼制约区别的分析来看， 效的行使。 检察机关与人民法院和公安机关之间诉讼监督和诉 （责任编辑沈寿文） 讼制约是两种不同的法律关系，应将二者正确区分， ①参见葛洪艾：《“监督”与“制约”不能混同——兼论司法权的监督与制约的不同意义》，栽《法学｝２００７年第４期。 ２８
