关于中国城镇化进程中的问题与对策分析

2012-2013第二学期中级宏观经济学期末作业

关于中国城镇化进程中的

问题与对策分析

摘要：

2012年底以来，“城镇化”一词频现各地两会报告，多家省份密集发布各自的城镇化发展规划，大幅提高城镇化目标，表明新一轮城镇化的大幕正在拉启。而在A股市场上，城镇化概念也引爆了“炒地图”行情，新疆、海南等地城镇化概念股遭到爆炒。在城镇化日益火热的当下，我们认为，城镇化的发展必须与中国国情和城镇化自身发展规律相适应。与前30年相比，未来城镇化所面临的形势已发生根本性变化，城镇化发展规律也决定了其将由加速推进转为减速推进。同时，农村劳动力的快速有效转移已经结束，将进入缓慢的吸纳期，而满足农民工“市民化”需求面临多重压力。传统的城镇化低成本快速扩张模式面临多种约束，且不可长期持续，未来新型城镇化应重点向内涵效益型增长转变。而土地制度和户籍制度这两大政策变量将成为城镇化健康发展的决定性因素。

关键词：城镇化、中国经济、城市化质量、制度

城镇化对中国经济的影响：

城镇化的推进对国内经济的影响可以体现在拉动内需、调整产业结构和解决劳动力问题等几个方面。

从需求的角度来说，需求主要由消费、投资和政府购买组成。城镇化的推进将农民转变为市民，生活方式的转变，收入水平的提高，会增加农村居民消费，增加国内居民平均的边际消费倾向，为大量商品开阔市场。随着城镇化水平的提高，如今的二三线城市以及农村市场，将是接下来一个阶段最重要的潜力市场。另一方面，虽然如今大城市中基础设施，城市配套都已较为完善，但是二三线城市以及农村基础设施都还有很大缺陷，包括水电路气暖房网以及医疗、教育、就业、养老等，配套设施都不够完善，这也将为国内投资和政府购买提供新的方向。而投资和政府购买的进一步发力，也将有助于缓解我国大量产业产能过剩的问题。

从产业结构来看，城镇化的推进还有利于产业结构的调整。城镇化有利于是一个国家的经济结构从以第二产业为主转向第三产业。因为人口聚集能带来服务业的需求增加，服务业就业人口和价值都将得到提升。制造业结构转型和升级也离不开城镇化，产业结构升级都是现在城市通过科研人员的极具创新研发，然后通过平台示范，在推广传递到产业链条中的。

从劳动力和就业来看。直观的来说，城镇化的推进直接提供了大量的就业岗位，包括生产制造和生活服务都会提供大量的就业。更重要的是，他能改善很多大城市农民工的问题。如今很多大城市里农民工生活环境恶劣，工作环境艰苦，技术含量低，就业稳定性差，就业满意度低。城镇化的推进可以将集聚于大城市中的农民工释放到城镇化发展的第一线，改善就业状况；当城镇化达到一定水平之后，农民工也可以转化为当地其他产业的劳动力。

中国城镇化的现状：

中国城镇化之路已经走过30余年，其间经历了从支持小城镇到重点发展大城市、再到大中小城市和小城镇协调发展的路径。以常住城镇人口占全国人口比例衡量的城镇化率，从1978年的17.9%提高至2011年的51.3%。但中国城镇化水平仍然相对滞后于经济发展阶段和工业化水平。截至2011年底，全国城镇人口达到6.91亿，城镇化率达到了51.3%，首次突破了50%。全国共有657个设市城市，19683个建制镇，其中有30个城市的常住人口超过800万人，超过1000万人口的城市有13个。我国初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次协调发展的城镇体系。党的十八大报告明确提出坚持走中国特色新型城镇化道路，新型城镇化必将成为我国经济发展的新引擎、主攻点。但我国农村城镇化水平低，建设速度缓慢，按户籍人口计算目前我国城镇化人口仅占全国人口的35%左右，不仅明显低于发达国家近80%的水平，也低于许多同等发展阶段国家的水平。因此研究农村城镇化推进过程中的制约因素及存在的问题，探寻其解决对策，具有十分重要的现实意义。

经济危机前美国等发达经济体负债消费提供市场，中国等发展中经济体提供低成本商品的全球供求突袭已被打破，中国的持续增长急需挖掘国内需求，加快城镇化发展，不仅是后危机时代中国寻求需求新增长动力的短期策略，更是中国经济结构转型的长期战略选择。

中国城镇化的问题：

而且经济转轨过程中推进的城镇化，在提高效率的同时也带来不少新问题：城市发展和资源发展之间存在矛盾，城乡居民收入差距过大，身处城市但得不到城市社保的中间带农民工群体和这些问题带来的发展的瓶颈。

一、土地和资源

我国的耕地资源十分稀缺，呈现“三少”（人均耕地少、优质耕地少和耕地后备资源少）的基本特点。我国人均耕地只有1.37亩，不足世界平均水平40%，约相当于加拿大的1/16，俄罗斯的1/10，美国1/7，印度的1/2.不少省份的人均耕地，已低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。现有耕地中，中低产田与高产田的比例约为7：3.水土资源分布很不均衡。理论上耕地后备资源总潜力约为2亿亩，但可以开垦成耕地的不足8000万亩。

上个世纪90年代以来，我国城镇化进程加快发展，很多地区出现了耕地资源规模大幅减少、耕地资源浪费及质量严重退化等现象。耕地资源的减少，有农业结构调整、生态退耕、城镇化和灾害毁损四个方面的原因，城镇化是仅次于生态退耕的主要影响因素，而且这种影响是不可逆的。在城镇化的过程中，既有对非农建设用地合理需求扩大的原因，也有盲目圈地、乱批滥占耕地等造成耕地资源大量减少加剧的原因。但无论什么原因，已造成了耕地资源更加短缺。1996年，我国耕地总量为19.51亿亩，到2008年已经降至18.26亿亩，下降1.25亿亩。

未来十年，是我国城镇化快速发展期，城镇化过程本身需要占地，即使在最严格管理的情况下，城镇化的快速发展仍将占用大量的耕地。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，到2020年全国建设用地总规模为55680万

亩，比2010年增加5250万亩，其中城乡建设用地增加2655万亩；2020年全国耕地保有总量为18.05亿亩，比2010年减少1300万亩。由于这些耕地占用多处于城镇规划区范围及周边，是多年耕作的好地，即使占补平衡，由于新增耕地有一个熟化和培肥地力的过程，总体耕地质量也有下降的趋势。

二、城乡差异和收入差距

城乡居民收入的差距主要可以通过经营性收入、转移性收入和财政性收入几个方面体现。

在城乡居民收人对比中起缩小差距作用的经营性收入，在农民收入构成中的比重不断下降。1990年经营性收入占比重为75.6%，2008年降到51.2%；而城镇居民经营性收入占比重在不断增长，由1990年占比重为1.5%上升到2008年8.5%，从数据看，1990～2008年间，城乡居民经营性收入一直是处于上升状态，但是城镇居民经营性收入19年间增加了59倍，要比农村居民的3.7倍快得多，这就弱化了抑制差距扩大的作用。城镇居民经营性收入主要包括从个体经营所得的收入，随着就业的压力和创业环境的改善，使不少城镇劳动人口走向自我雇佣、独立谋生之路，这些因素使得城镇居民经营性收入在近年来出现较快的增长。

城乡居民转移性收入差距更大，最低的也在6.64：l以上，最高的达到20.4：1；这项构成了城乡居民收入差距的另一个原因。在以上四项收入中，我国转移性收入在城镇居民与农村居民之间的分配最不平均，从全国居民分项收入来源中可以看出，城镇居民的该项收入的平均水平远远高于农村居民。该项收入占城镇居民人均可支配收入比重12.5%～24.5%，占农村居民纯收入比重3.5%一6.8%，从数据看，1990～2008年间，城乡居民转移性收入一直是处于上升状态，但是城镇居民转移性收入19年间增加了3304.9元，要比农村居民增加的294.2元大得多，增加值是农村的11.23倍。

财产性收入占城乡居民收入的比重都比较小，其在城镇居民可支配收入中的比重在1.0%～2.6%，在农村居民纯收入中的比重在0.8%～3.1%。城乡居民的财产性收入增长速度很快，城镇居民财产性收入19年间增加了22.08倍，农村居民财产性收入增加了20.16倍。财产性收入在全国城镇居民与农村居民之间分配的不平均程度也较高，城镇居民来自于该项的收入也明显高于农村居民。

三、农民工和粮食安全

在城市化大背景下农村社会精英单向流向城市。目前，在多重因素的综合影响下，我国农村精英源源不断地单向流入城市，农村成了城市人才的“播种机”，城市成了农村人才的“收割机”。在农村出现了“末代农民”。城市化正在加速中国农村劳动力的流失。当前在农村里就剩下一些老头老太太了，当一个个青年奔向打工的城市时，形成了“空心村”现象。农村人口流失，在农科中形成了所谓的“386199部队”部队，即38—妇女，61—儿童，99—老人。这是在中国城市化进程中，农村大量男性青壮年劳动力外出打工后，在中国农村自然形成的最庞大的队伍。随着青年弃乡投城，新生代农民既不熟悉传统农业技术、不会使用传统农具，又不熟悉现代农业技术。虽然如今很多农民子弟都摘下了“文盲”的帽子，很多人却又戴上了“农盲”的标识，上世纪80年代农村出生的人不会种地，也不愿种地。留在村里的农民日渐衰老，种田面临没人接班的境况，他们成了“末代农民”

近年来，由于化肥、农药、农用柴油等农业生产资料价格上涨和人工成本上升，农民种粮成本大幅增加，农业比较效益下降。从2004年到2006年，我国粮食实际收益分别为5730元/hm2、4935元/hm2和4800元/hm2；2009年冬小麦、

早稻、油菜籽纯收益分别为2653.5元/hm2、2580元/hm2和675元/hm2，分别比上年减少6.2%、8.1%和76%，呈逐年下降趋势。农民种植经济作物效益和进城务工效益远高于种粮效益。河南省地农调队2010年在部分县(市、区)开展的粮食、蔬菜、水果生产成本及收益专题调查结果显示，目前河南农民种粮收益依然偏低，农民种植3.9 hm2粮食才抵上1 hm2露地蔬菜或水果的收益，种9 hm2粮食才赶上1 hm2大棚蔬菜的收益。如果只扣除种粮成本，加上种粮补贴后，农民全年种植粮食的收益为8625元/hm2，约占一个农民外出务工一个月收入的1/3。农业收入远低于务工收入，农业收入特别是种粮收入对农民收入的贡献大大下降。因此，粮食主产区有一半以上的青壮年劳动力外出打工，农村外出务工人员增多，农业劳动力呈现结构性紧缺，有些地方出现了土地撂荒或“双改单”现象。保护农民种粮积极性、保持粮食生产稳定发展的难度加大。

自2004年以来，中央发了9个“一号文件”，每年都会强调一个重要的政策意图，就是告诉农民多种粮食，为此几乎用尽了补贴、免税等各种各样的扶持手段。应该说这个出发点是好的，13亿人口的大国，吃饭毕竟是头等大事。但是全国800个产粮大县无一例外都是财政弱县和农民穷县。而江阴、昆山和张家港这些百强县，没有一个是因为种粮而强的。黑龙江省70个产粮大县中，有43个财政收入不足亿元，有21个还没有摘掉贫困县的帽子，有60个仍靠财政转移支付维持政府运转。同时农产品进入市场后，农民在整个产品的价值链条中所分割的利润偏低。农业部的调查显示，油菜，地头收购价0.8元/kg，北京超市价4.4元/kg，农民只赚0.1元/kg；尖椒农民出售价2.5元/kg，超市零售价13元/kg，上涨5.2倍。2011年大量农产品滞销，甚至烂在地头，但在城市市场上的价格仍在高位运行。这些都导致农民增收难，最终影响农民从事农业生产的积极性，进而影响到我国的粮食安全。

中国城镇化的误区：

第一个误区是将城镇化政策误解为扩大城镇建设政策。 在农村城镇化过程中，很多人对于农村城镇化内涵的理解并不清晰，将城镇化误解为扩大城镇建设，认为农村的城镇数量增加、城区面积扩大、城镇居民人口的增加，就是农村城镇化。实事上，城镇化不仅是城镇人口的增加以及城镇地域、规模的扩展，更重要的是形成经济、生活方式、价值观等方面的真正转变。中国目前的城镇化要解决的不是增量问题、速度问题，而是存量问题、质量问题。片面地扩大城市规模和人口，城镇化就只是空中楼阁，并没有推进其发展的坚实基础。

第二个误区在于将城镇化发展被简单地理解为工业化。 城镇化的内涵相对于工业化来说要复杂得多，是要大力发展农村生产力，发展农业和二三产业，全面提高农村经济结构的现代化水平，是城乡经济带动城乡生活方式逐渐同化的过程。但是，很多地方政府并没有认识到这一深刻内涵，他们认为城镇化就是工业化，采取了不惜一切代价集中发展工业经济的城镇化发展战略，在招商引资时，为工业项目大开绿灯，提供各种优惠政策，忽视了城镇化进程中工业应与农业和服务业协调发展的重要问题，更没有认识到文明一体化才是城镇化进程的最高水平，对于消除城乡文化价值、城乡经济以及城乡人文环境融合过程中的障碍没有引起足够的重视。

城镇化进程中的制约因素：

制度因素。长期以来，我国实行的以户籍管理制度为基础的城乡二元结构体制成为农村城镇化的主要制度性障碍，它压制了社会对城镇人口的供给和需求，迫使进城的农民只能在城镇“体外循环”，处处受到冷遇和歧视，大大降低了城镇对他们的吸引力。同时，农民社会保障制度不完善，为农民量身定制的失业保险制度尚未建立，新型的农村医疗和养老保险制度也才刚刚起步，仍存在极大的缺陷和不足，导致农民离开赖以生存的土地后却“老无所养、老无所靠”，这些极大地影响了他们从农村转向城镇的积极性。另外，就业政策、教育政策、公共服务供给政策、财政转移政策等方面的差别也给农民在城市中的正常生活带来各种不便。

土地因素。土地问题也是我国当前城镇化建设中存在的重要问题。伴随城镇化进程加快，我国城镇用地迅猛增长，城镇外延扩张造成稀缺土地过量消耗，如1990-2010年城市建成区面积增加了近2.5万平方公里。除正常城镇用地外，也出现过于追求城市形象建设，建大广场、宽马路、大办公楼，超占、浪费大量土地资源。过高的建设用地比例，使资源、环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾日益尖锐。另外在城镇化建设中，往往只注重城市规模扩张，却忽视吸纳人口功能，土地城镇化速度远快于人口城镇化，两者之比大大高于1：1.23的正常水平，难以形成集聚效应，反过来又降低了土地集约利用水平。同时在集镇和村庄，又存在用地散乱，土地用途与功能配置不合理，用地低效、闲置普遍的现象。

环境因素。在城镇化建设过程中，由于城镇建设严重滞后于工业的发展，垃圾处理、污水处理和废气处理等能力不足以满足工业发展的需要，导致不少小城镇大气污染和水污染严重，垃圾围城现象普遍，加重了生态恶化趋势。而地下水开采过度也对农村的生态环境造成了破坏。还有在生态较脆弱的贫困地区，也无法通过城镇化缓解生态环境压力。

对我国城镇化的建议和对策：

一、深化制度改革，完善法规建设

1.深化户籍制度改革。改革现行户籍管理制度，废除城乡二元户籍制度，建立全国统一的户口和身份证登记制度。取消“农业”、“非农业户口”，建立以居住地划分人口户籍的制度。改革户口迁移制度，降低农民进入城市的“门槛”，解除农村人口流动的最大束缚，做到户籍随人走。在当前情况下，按照公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务的原则，取消对农民进城务工就业的种种不合理限制，消除限制农村劳动力流动的各种壁垒，建立统一的劳动力市场，促进农民由流动就业向稳定就业转化。

2.建立农民社会保障体系。应消除城乡居民身份歧视，将农民纳入社会保障体系，改变长期以来在社会保障方面对农民的差别对待情况。建立并逐步完善三大保障体系。(1)完善社会统筹和个人账号相结合的农村社会养老保险体系。政府部门应依法加强农民工参保和保险费征缴工作，适当降低养老保险缴费门槛，社保关系转移接续应允许农民工一并转移与本人缴费对应的基础养老金，并为其建立过渡性个人账户。(2)完善农村医疗保险体系。应把农村基层医疗卫生机构作为新农合建设的有机组成部分，重点加强农村基层医疗机构的人才队伍建设，

加大医生培训力度，实现农村群众一般疾病医疗不出村镇。同时进一步提高保障水平，提高资金的使用效率。(3)完善社会救济福利体系。低保比例应结合各地区实际情况予以调整，贫困地区农民低保比例可适当放宽，逐步按最低生活保障线标准对符合救济条件的农民实现基本生活保障。

3.建立和完善农村土地使用权流转机制。土地流转机制要以稳定土地承包经营权的大局为前提，通过强化集体经济组织的协调功能来实现，逐步建立和完善土地承包权交易市场。将进城农民原有的已经量化的集体资产变现流动或者保留其迁移后的分红权利，对原有社区资产的分享与进城后的社会保障问题统筹考虑。同时建立相应的土地流转组织体系，如土地使用权转让市场、各种中介服务机构和协调机构、土地流转的法律条例及其相应的制度管理组织、土地金融组织以及其他必要的配套服务组织和设施系统等。进城农民原有的承包经营的土地可以通过倒包、转让、入股、信托等形式进行土地的有偿流转，农村集体组织不得随意收回，以保障这些转移到城镇或者非农产业就业的农民的合法权益。

4.增加农村公共产品和服务。长期以来，在城乡二元结构体制下，农村公共服务主要靠农民自己来办，造成农村公共产品短缺，农村公共服务投入不足，不能满足实际需要。因此，要推动公共财政向农村覆盖，增加农村公共产品供给，逐步实现城乡基本公共服务均等化。加快推进公共财政向农村倾斜，特别是尽快提高农村医保、低保、养老等社会保障水平，使城乡居民享有均等的基本公共服务。

二、建立多元化的投融资渠道，吸引全社会资本参与城镇化建设 在农村城镇化建设中，应建立投融资平台，动员社会各方面力量共同参与小城镇建设，形成一个国家、地方政府、社会、个人投资和引进外资并行的多元化投融资格局，为小城镇建设投资提供充分的资金来源。首先，政府须采取各种方法手段来带动社会对农村城镇建设的资金投入，建立稳定的小城镇建设的财政投入渠道。其次，应发挥商业银行等金融机构信用主渠道的作用，鼓励各类金融机构向小城镇建设提供中长期贷款，以支持小城镇的基础设施建设。再次，鼓励民营资本投资城镇化建设，采取股份制、股份合作制、公用民营、民办公助等多种方式，打破行业壁垒和部门、地区与所有制限制的界限，使民间资本积极参与城镇化的开发建设。最后，推动城乡准公共产品和土地资本化，多形式吸纳社会资本。通过城镇资源整体资本化或分项资本化等手段，把城镇基础设施建设权进行市场交易，整体或分项出售给企业，让有实力的企业进行投资。也可加快农地资本化，使土地承包经营权成为资本，让股东直接参与城镇化建设。

三、保护农村生态环境，促进农村城镇化的协调可持续发展 在推动城镇化的进程中，必须以可持续发展思想为指导，努力促进经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。应把城镇生态环境容量和生态系统的承载力作为修编城镇规划的依据，以供水、供电、供气、供热设施的建设、城镇绿化建设、城镇交通网络建设、城市环保设施建设等为中心，开拓多元化的基础设施建设融资渠道，完善城镇基础设施建设的各种机制，促进城镇基础设施的全面协调发展。要将发展生态经济作为可持续发展城镇化的主题，努力构建城镇生态经济的基本框架，积极培育城镇生态产业。要将环境保护作为可持续发展城镇化的基本条件。注重大气和水污染的防治，加强“三废”的治理，防止“热岛效应”和光化学污染，建立公共卫生体系，积极发展循环经济，努力建设生态城镇。

参考文献： 国研网：

《工业化城镇化背景下我国农业发展中存在的问题及对策探讨》 《城镇化是缩小城乡居民收入差距的必然选择》

《城镇化过程中耕地资源保护面临的挑战与政策建议》 《中国城镇化道路不能再以传统方式推进》

《中国城市化质量及其提升：一个劳动力市场的视角》 《中国劳动力市场结构与农村剩余劳动力转移》 《农村城镇化发展中存在的问题及对策》 马晓河：《城镇化与经济新动力》