劳动法课程论文

题目 论我国城市居民最低生活保障法律制度

成绩

专业 经济法学

课程名称、代码 劳动和社会保障法专题 10100704010

年级 09级 姓名 王琼

学 号 2090070206 时间 2010年 1月

论我国城市居民最低生活保障法律制度

内容摘要：社会救助制度作为社会保障制度中起保底作用的重要内容。而城市

居民最低生活保障制度又可以说是社会救助制度的最后“防护线”，保障居民基本生活、促进经济发展等重要作用。

关键词：最低生活保障 域外立法 现状 建议

随着世界进入经济全球化和市场化时代，各国和各地区都不同程度地面临差距的问题。如何通过社会救助应对分化，解决弱势群体的基本生存困难，以缓和社会矛盾，促进社会公正、平衡发展，已成为全世界共同需要解决的问题。在当代中国，随着经济的发展，差距日渐拉大，社会救助制度作为社会保障制度中起保底作用的重要内容。而城市居民最低生活保障制度又可以说是社会救助制度的最后“防护线”，保障居民基本生活、促进经济发展等重要作用。 一、城市居民最低生活保障的法理基础

最低生活保障制度是指和社会为生活在法定最低收入标准之下的社会成员提供满足其基本生活需要的物质帮助的救助制度，是社会保障体系的一项重要内容。我国的城市居民最低生活保障制度，是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市贫困人口进行救助的一种新型社会救助制度。构建其理论基础可以从以下几方面分析： （一）正义理论

正义有着一张普洛特斯似的脸，从不同的角度看正义有不同的论证。现代社会正义基本底线是建立在尊重人的尊严之上的，它的基本内容是。正义是权利的逻辑基础，也是的逻辑基础。社会各种资源、利益以及负担分配和社会利益冲突解决上的正义是现实生活中的人所需要的社会正义。我们必须客观的承认弱者的现实存在，为了实现正义，国家应该对资源进行再分配，保障公民的社会经济权益。一方面给予低收入群体以经济、物质和机会帮助，实际上也是保证

了他们人格和个人尊严不受侵犯，即保障了公民的自由，也是保障了公民的基本权利。因为在无任何财产，基本的生活都难以为继的条件下，自由意志、个人是无从谈起的。另一方面，在这样一个现代化大生产的社会，人们之间的联系更为密切，差距过分悬殊超过社会的容忍度会影响社会的稳定与社会的长治久安。生存困难的弱势群体所需求的也只是基本的生存和发展的维持与保障，并不需要进行大规模的社会再分配就可以满足。所以，从正义价值的视角分析，最低生活保障的制度是不可或缺的。 （二）公民生存权理论

生存权是一切的基础。作为第一，是贯穿着基本发展始终的，它随着人类的进步和社会的发展，随着人类同自然界斗争的不断胜利而不断丰富和发展。近代资产阶级自然法学派把人的生存权看作是天赋中最高、最基本的权利。我国第45条规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。可见，我国已经肯定了获得物质帮助权是公民一项基本权利，是公民的生存权等基本权利的保障。国家对于公民的生存权的维护和保障应通过具体的制度设计来完成。制度设计应保证公民生存权在自我不能实现时，有向国家请求帮助的权利，而国家则有相应的义务，即在公民的生存权受到威胁时，对其提供帮助的义务；同时在公民请求权被拒绝时，应有相应的救济手段，而司法上对生存权的救济是生存权保障的最后环节。这就规制着国家在法律上和物质条件上向生存权主体提供双重支持。 二、域外立法的相关内容及启示

观国外相关立法，可归纳为以下几个类型：第一，福利国家型社会救助。英国在1601年颁布的《济贫法》中，就将社会救助作为一项公民权利保留至今，现在称其为“贫困收入支持”，其包含的项目很多，如低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、残疾救助、失业救助及免费疾病救助等，有些项目带有很强的福利性，只要具有国民权，达到一定的年龄，就同等享受这些待遇。这是典型的福利国家型社会救助。其资金基本上都由通过税收来承担，不采取个人集资形式，具有类似制度的还有挪威、荷兰、新西兰等国；第二，自保公助型社会救助。德国是典型的自保公助型国家，社会救助只是作为社会保险的补充，主要针对被

排除在劳动市场之外的人、失业者及一些老人，方式是为受益者提供食品费、生活费、燃料费，提供住房补贴，代为缴纳医疗、养老保险费等。德国的社会救助资金只有1/3来自于和慈善机构补贴，其余2/3具有法人地位的各种社会保险管理机构承担，是一种社会自治形式；第三，美国的社会救助项目多，覆盖面广。美国规定凡家庭支出中有1/3用于购买食物的，便被视为贫穷家庭，给予社会救助。其社会救助主要有失业救济和免费医疗援助，以及家庭津贴等制度，辅助措施包括收入补充保障、抚养儿童补助、房租补贴以及儿童营养补助、安居计划、教育救助、就业培训援助等项目，主要是为了帮助贫困家庭获得教育培训和就业的机会，增加其自救发展能力。美国的社会救助项目资金由联邦与州共同提供，但州有较大的自主权决定补助金额多少；第四，欠发达国家开始注重建立最低生活保障制度。近十几年来，一些欠发达国家也开始注重最低生活保障制度的建立，一些国家还取得了较好的成效。例如，印度作为一个经济比较落后的国家，仍然较好地实施了对农村的福利。在印度，丧失劳动能力的老年农民可以获得发放的津贴，以满足其最基本的生活需要；无房的贫困农民可以获得的建房补助，以得到基本的居住条件；对贫困子女的教育由和邦给予补贴，印度的小学教育实行免费，在条件好的地方，中学教育也实行免费，学生可以免费得到书本，有些地方的学生还可以得到免费午餐；对贫困人口购买粮食实行低价，以保障其基本的生存需求。

虽然我国的整体经济水平在不断增长，人们的生活水平也在不断提高，但是仍有很多地区的人们在温饱线上挣扎，正如上所述，国家有义务保障公民的生存权，所以我国也应该借鉴国外相关救济制度设计规范和完善的最低生活保障制度、社会救济制度。另外，要从我国国情出发，综合考量国家、地区和个人的经济实力，规定经费的分担。比如社会救助经费主要由承担。并在救助经费主要由和地方承担的前提下，充分发挥社会力量，鼓励民间组织在社会救助中发挥作用。社会救助经费以为主，但地方也承担相应的比例，这是各国的一致做法。法国社会救助开支由省管理，实行国家、省、市三级分担。美国则由联邦、州和地方共同负担，各自的比例由各州对该项目的实际支出和州人均收入来决定，人均收入较低的州，联邦负担的比例较高。韩国的社会救助经费由、道和郡市三级负担，负担比例从50％－80％不等。同时，发挥民间组织在社会救助中的作用也是各国普遍的做法。德国在立法中规定，社会救助要坚持和民间合作的原则，联邦社会救助法不得侵

犯教会、宗教团体、民间福利团体的地位与活动，社会救助实施机构在与这些福利团体合作时，应考虑到其性，互相取长补短，并支持民间团体。 三、城市居民最低生活保障制度的现状与问题

自1997年我国开始广泛推广城市低保制度，1999年《城市居民最低生活保障条例》颁布施行，在这十年间，城市居民低保制度发挥了巨大的作用，2007年，我国城市居民最低生活保障制度已覆盖2200多万人。它涉及到城市千家万户的困难居民，救助了数千万计的城市弱势群体，对保护贫弱群体与构建和谐社会发挥了巨大的作用，维护了社会的团结稳定，还完善了我国的再分配机制。但是，随着社会各个方面的发展，尤其是经济的发展，低保条例的缺陷也日益显现，主要有以下几个方面：

第一，制定最低生活保障标准的法律依据过于笼统、抽象，很难客观反映实际的贫困程度。根据《城市居民最低生活保障条例》第6条第1款的规定：城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。可见在条例中没有对最低生活保障标准的内容进行明确的分类及细化。上述规定本身主要是针对日常生活救助而言的，是否还包括住宅救助和教育救助，就规定本身看却是含糊的，具有不确定性，似乎也可以理解为生活救助中包含着住宅救助和教育救助。现有立法并未对保障的种类及范围进行明确的规定,形式上主要是单一的生活救助。实践中,我国贫困者因病返贫、因贫致病的现象大量存在,贫困家庭的住房和教育问题亦日益突出,最低生活保障对象的医疗救助、教育救助、住房救助等问题迫切需要得到解决。另外，对于在制定这个标准时是否考虑被保障者的性别、年龄及家庭的实际状况等因素，基本未作规定，只是在《城市居民最低生活保障条例》第中规定：对符合享受最低生活保障待遇条件的家庭,应区分“三无”人员(即无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民)与尚有一定收入的城市居民,前者享受当地最低生活保障标准的全额待遇,后者享受其家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的差额待遇。这种把贫困家庭的复杂情况简单化,制度中没能设计不同贫困家庭人均最低生活费的不同标准,更没能进一步去研究例如单亲家庭以及老人、儿童、残疾人等不同群体最低生活救助的实际需要，导致制度操作过程中许多实际问题难以解决。

第二，保障对象的隐性收入难以统计。保障对象的实际收入与统计收入之间存在着三种关系，即前者低于后者、前者等于后者、前者高于后者。而第三种情

况则是由保障对象的隐性收入引起的。这与我国个人收入透明度不高、居民收入监控体系不完善有密切关系。为此,在确定低保对象时增加了一个限定条件“实际生活水平”，即“城市居民最低生活保障对象是指家庭人均收入和实际生活水平低于当地最低生活保障标准的城市非农业户口的全体居民”。“实际生活水平”就是针对在核查收入过程中遇到的如存款数量无法明确、隐性收入无法核定等情况而言的。特别是家庭人均收入表面上虽低于当地居民最低生活保障标准，但其家庭实际生活水平明显相当于甚至高于当地一般居民生活水平，对这部分人员各地普遍采取“不予保障”的方法。“实际生活水平”因不同地区、不同情况而异，具体可以由当地居委会、事处和基层民政部门确定。但是，对贫困人员的隐性收入进行测定，是一件非常复杂、困难的事情，很难准确。况且，许多贫困家庭是在最近才致贫的，因而不能简单地根据家里的摆设去判断是否属于低保对象。一些地方在实际操作中，还把凡属就业年龄的健康人口一律视为已领取最低工资，理由是鼓励保障对象自强自立，防止发生“养懒人”的现象。但这一做法将那些真正就业无门的困难人员排斥在保障之外，有违最低生活保障的宗旨。

第三，临时救济的暗补方式存在弊端。低保户的需要可以分为基本需要和特别需要两大类。按照低保标准发放的补差金额，只能满足低保户的基本需要，低保户的特别需要靠临时救济才能满足。在临时救济方面，许多省市都出台了相应的。如对低保对象实行粮油特供，减免子女学杂费等等。对低保户的基本需要和特别需要采取了两种完全不同的补贴方式：对低保户的基本需要采取“明补”的方式，即现金补贴；对低保户的特别需要采取的是“暗补”的方式，即减免交费。“暗补”相对于“明补”有以下几个弊端：(1)不能统一管理、规范操作，低保户的特别需要能否得到切实保障存有疑问。对低保户的临时救济采取“暗补”方式往往牵涉到许多部门，如粮油特供牵涉到粮油部门，减免子女学费牵涉到教育部门。这些部门与部门之间往往难以协调统一，具体工作中难免推诿扯皮之事，这样很容易损害低保户的利益。(2)减免的费用不能加入到社会经济的大循环系统之中，不能对经济增长和发展做出应有的贡献。对低保户的临时救济采取减免付费的方式，不能有效增加消费总量，而且减免的费用不能转化为货币的形式，就不可能参与整个国民经济的运行，使社会保障与经济发展协调配合、相互支持。(3)不利于保护消费者权利。低保户不能根据自身特别需要的强烈和紧迫程度安排何时、何地、以何种方式满足何种特别需要。在实施临时救济时，涉及付费的方面，不要采取减免的方式，要用“明补”代替“暗补”，用直接补贴低保户的

方法更为适宜。

第四，东西部发展不平衡。东西部发展不平衡是指东部城市的低保标准较高，低保面较大，人员配备较多，资金来源较足，操作比较规范；而中西部特别是西部城市则相反。考察东西部各方面的差异，不难看到这么一条“悖律”：东部地区经济较发达，就业机会较多，平均文化程度较高，人们的择业意识较灵活开放，因而需要通过低保制度加以接济的对象所占的比例较小；东部地区财政状况也较好，拿得出用于低保的那部分财政支出。他们低保工作起步较早，操作也很规，基本上把应该保障的对象都纳入到了低保制度的范围之中。而中西部特别是西部地区的情况正好相反，经济落后，就业机会少，人们的择业意识相对保守封闭,因而需要通过低保接济的对象所占的比例较大。经济落后的西部地区,财政状况也较差，能够用于低保的财政支出捉襟见肘，在财政经费来源不足而保障比例面又较大的情况下，中西部地区的低保工作进展较慢，许多应该纳入低保范围的保障对象并没有被包括进来。

四、完善城市居民最低生活保障制度的建议

1、设计完善的法律制度，加速社会救助工作的法制化进程，国家应出台《社会救助法》。目前社会救助工作急需规范，以明确从事社会救助的行政机关的权力和义务、社会救助工作的操作程序、被救助对象的确定程序、被救助对象的权利和义务、相关部门的义务及违反法律应承担的法律责任等，约束行政机关及其工作人员、被救助对象的行为,使社会救助工作能够依法规范开展。

2、我国最低生活保障制度面临的一个突出矛盾是经济负担能力有限而保障对象的规模又十分庞大，短期内难以从根本上解决。当前，比较可行的办法是，建立一个精简高效的管理，既满足有效管理的需要又保证保障资金真正用在改善城市贫困居民家庭的生活上。建立健全收入水平预算体系，尽可能对低保申请家庭实行数字化收入预算。在收入预算没有数字化的情况下，采用实物标准评估一个人的收入只能是以偏概全不科学。将收入预算数字化，在充分调研的基础上确定当地行业收入的一般标准，一方面看收入，另一方面看支出，如果收入与支出有矛盾，那么有诈骗嫌疑。如果真实收低于低保标准就

可以领取相应的低保金。这样即便于操作,又能保证相对公平。 3、制定和落实与低保相配套的的救助最低生活保障制度作为最后一道安全网要想起到良好的作用，必须要考虑其他社会和制度的配套。其一，是对有劳动能力但缺乏机会的保障对象，要建立起就业激励机制。通过以工代赈、职业培训、提供再就业优惠等形式来减少受助者的心理压力，增加其就业机会,鼓励受助者积极就业；其二，尽快完善其它社会保障制度，建立多层次的社会保障体系。扩大和增强失业保险、医疗保险、养老保险的社会保障功能，尽量在其它层面上缓解城市贫困人口，减少绝对贫困人口的数量，减轻最低生活保障体系的压力，逐步提高最低生活保障线水平；其三,积极发挥其他社会力量的作用。如发展社会福利社团、各种慈善团体和社会捐助基金等，以此作为最低生活保障制度的补充。需要强调的是，最低生活保障制度不是一种临时的制度安排，它是一个重要的、长期性的制度，需要我们在经济、社会的发展过程中不断地加以健全和完善。

参考文献：

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