长三角区域合作的动力机制与现实基础

维普资讯 http://www.cqvip.com 第１卷第２期　２　０　０　８年３月　溺誊　于毒挚院学报　ＶＯ　Ｌ．１．ＮＯ．２　ＭＡＲ．２５．２ｏ０８　长三角区域合作的动力机制与现实基础　口张玉臣　（同济大学发展规划处，上海２０００９２）　［摘要］建立在市场机制基础上的共同利益和共性需求是区域合作的基本动力，是以规划手段推进区域　合作的前提条件，也是编制长三角区域发展规划的现实基础。本文结合我国推动区域合作的实践启示，对此进　行了系统、深入的探索，对我国区域规划编制工作具有现实借鉴意义。　［关键词］区域；发展规划；动力机制；条件　［中图分类号］Ｆ０６１．５　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１６７４—０５９９（２００８）０２—００８６—０５　进入２１世纪以来，经济全球化与区域一体化　的合作。为了分析这种区域合作的动力机制，我　成为两股平行发展、相互促进的时代潮流。融人　们首先分析其内涵及类型。　世界经济体系的中国经济持续健康发展，纽约等　不同行政区划之间的合作有两个层次：一是　全球五大都市圈日渐繁荣，以上海为核心的长三　以企业为代表的各种利益主体之间的合作，二是　角成为世人关注的焦点。人们普遍认为：长三角　作为区域内部行政区划整体利益代表的政府之间　有望成为全球第六大都市圈。在这种背景下，区　的合作，如长三角内部江苏、浙江、上海市政府之　域内外形成了一股以政策手段加速区域经济一体　问的合作。以企业为代表的各种独立利益主体之　化进程的政治愿望。长三角内的两省一市以及其　间合作的基本动力主要在于共同利益和共同需　下辖的１５个城市，自发组建了区域协作组织；中　求，目的在于提高创新和生产效率，降低交易、创　央政府启动了区域发展规划编制工作。　然而，以　新和生产成本等。这种合作机制显然主要依赖市　超越行政主体的区域为对象，依靠行政手段推进　场机制，政策机制只起辅助作用。区域内部政府　其内部各类主体合作的做法是否具有现实合理　之间的合作动力源泉主要有两个：一是源于不同　性？本文拟对这个问题进行分析。　行政主体间共同利益与共性需要的需求拉动力　量，二是源于落实中央政府政治愿望、形成长久战　略合作关系的政治推动力量。　一、区域合作的类型与动力机制　鉴于我们主要探讨以政策或规划手段推进区　域合作，因而，重点分析区域内不同行政主体或政　区域合作有多种形式。我们这里的区域合作　府之问的合作机制。就目前阶段某一特定区域而　主要指跨越目前的行政区划，不同行政主体推动　言，在推动地方政府开展区域合作的两个意愿中，　［收稿日期］２００７—１１—１７　［作者简介］张玉臣，（１９６２一），男，河北唐山人，同济大学发展规划处副处长，管理学教授、博士，研究方向为创新与技术　管理。　［基金项目］本文系国家中长期科学技术发展规划课题：长三角区域科技规划前期研究成果。课题编号为（国家科技部：　２００４一ＤＫ０１００１１、　维普资讯 http://www.cqvip.com 第２期　张玉臣：长三角区域合作的动力机制与现实基础　・８７・　基于区域共同利益和共性需要而产生的相互合作　意愿是内生的，具有持续发展的现实基础；体现国　家意志、落实中央政府的政治意愿是外在的，既受　中央政府的政治意愿与地方政府利益和需求契合　度的影响，也受中央政府的政策力度影响。目前　在长三角等区域内，不同行政主体之间已经开展　的各类自发合作主要基于区域共同利益和共性需　求。而中央政府主导和推动的区域规划具有以中　管辖范围是以上海为中心，包括长三角的苏州、无　锡、常州、南通、杭州、嘉兴、湖州、宁波和绍兴等在　内的１０个城市，后来扩大到１５个市。１９８６年，上　海经济区建立了“五省一市省市长联席会议”制　度，管辖范围再度拓展，把安徽、福建、江西也纳入　上海经济区　～。　然而，到了１９８８年６月，“国务院上海经济区　规划办公室”无疾而终。之所以出现这种局面，关　央政府政治意愿为主、兼顾区域共同利益的双重　动机。我们认为，以建立在区域共同利益和共性　需求基础上的合作意愿为推进区域合作的基本动　力，能够充分调动区域内地方政府的积极性，保证　合作本身的有效性。尽管中央政府完全具有以自　身政治意愿推进区域合作的政治合理性，但并不　一定具有经济上的合理性。这首先由于中央政府　的利益与地方政府的利益并非完全一致；更重要　的在于中央政府不可能比地方政府更了解到底哪　些方面需要合作，哪些方面具有合作的现实基础　和合理性。目前，由中央政府有关部门主导的区　域发展规划在研究、编制过程中遇到的问题，特别　是长三角等在区域经济与科技布局、区域功能定　位上出现难以达成一致意见的现象，充分暴露了　中央政府推进区域合作的理想，与区域内部不同　行政主体现实需要之间的矛盾。从目前的实际情　况看，过分依靠中央政府的政治意愿推动区域合　作，难以得到区域内部行政主体的积极响应，也不　免有拔苗助长之虑。　二、我国区域合作的实践启示　区域规划是政府借助政治和经济力量推进区　域合作的重要手段。以规划推进区域合作，是我　国中央政府一直尝试使用的手段。我国区域规划　实践的历史，也恰恰揭示了区域合作的现实基础　和动力来源。　早在１９８２年，中央政府出于推动长三角区域　经济联合之目的，决定成立上海经济区。１９８３年　３月２２日，国务院上海经济区规划办公室在上海　成立。作为国务院的派出机构，规划办公室的主　要目标就是以区域发展规划为手段推动区域合　作。当时明确的上海经济区规划办公室的主要职　能有：一是协调解决条块分割问题，二是探索依靠　中心城市发展经济的管理模式，三是针对制约区　域经济发展的关键问题进行调研。该机构起初的　键是基于当时的经济发展水平，区域内部各省市　之间缺乏足够的共同利益和共性需求。由于当时　长三角经济圈经济发展很不平衡，各省市都怀着　极其微妙复杂的心理参加上海经济区规划办的活　动。不加入这个国务院出面组织的机构不但有压　力，还怕被边缘化而吃亏。加入这个机构，又感到　彼此之间缺乏合作基础，都只站在各自立场上争　利益。加之当时地方保护主义和条块分割严重，　规划办很难协调利益分配上的矛盾，致使其陷入　矛盾漩涡。经济区发展规划难以正常启动，规划　办公室的牌子一直没有挂出来。　回头审视“上海经济区”的消失，我们都应该　承认一个基本事实：当时的长三角区域乃至中国　经济，不仅仍带有较浓的计划经济、行政区划经济　色彩，同时经济发展也处于较低水平，在缺乏共同　利益和共性需求的情况下，单纯靠行政手段推进　难以奏效。即使到了１９９３年，基于进一步开放背　景下快速发展的现实需要，上海提出推动长三角　大都市圈的构想，明确提出与江苏、浙江两省联　合。但由于当时尚处在市场经济体制建立初期，　两省一市经济发展都处于资金依赖阶段。资金的　稀缺性和独占性属性，决定了两省一市之间的竞　争居于主导地位。区域内实质性的合作没有开展　起来，反而在吸引外资等方面展开了激烈竞争。　到了本世纪初期，长三角城市间的经济技术　合作有了实质性发展。特别是我国加入ＷＴＯ及　上海申博成功以后，上海的经济结构不断调整，城　市功能不断完善，中心城市地位日益巩固和提高，　为周边城市创造了新的发展机遇。到了２００３年，　“接轨上海”、“融人上海”成为两省一市及周边城　市的热门课题。之所以最近几年形成区域内部行　政主体及企业等自发开展合作的现象，一方面在　于随着市场经济体制的建立与完善，对产品和要　素自由流动的要求越来越高，需要建立共同的市　场、共同的交易规则和制度体系。另一方面，随着　经济发展水平逐步提高，过分依赖投资的经济发　维普资讯 http://www.cqvip.com

・　８８　・　中国井冈山干部学院学报　展模式都受到挑战。随着对外开放的扩大，区域　内两省一市都承受经济全球化带来的外在竞争压　力，都发展到经济结构需要调整和升级，发展模式　需要转换到依赖科技和创新的新阶段。知识和科　技在一定条件下的非独占和可共享属性，使得在　这个阶段衍生出许多共性需求和共同利益。在这　种情况下，每个利益主体追求合作的内在动力逐　渐增强。加之交通通讯条件不断改善，中央政府　的适时推动，相互合作自然兴起。　显然，推进区域一体化进程的最主要动力来　自经济力量、特别是市场力量，关键在于进行经济　结构调整和应对国际竞争挑战中，各种利益主体　有了越来越多的共同利益和共性需求，增强了合　作的内在动力。当合作不仅在政治上需要，在经　济上也具有明显合理性时，相互融合就成为自发　的事情。政府应该顺应企业发展的需要推波助　澜，从制度与环境层面为一体化清理屏障、疏通道　路。显然，根植于市场力量的合作意愿，是驱动区　域合作健康发展的根本动力。　三、以规划推动区域发展的前提　条件　世界上具有紧密地理联系的各种区域很多，　但真正开展了高水平经济技术合作的区域并不　多；制定了区域经济一体化目标、以政策手段切实　推进一体化进程的更是凤毛麟角。之所以会出现　这种局面，关键在于以政策手段推进区域一体化　需要一定的前提条件。　我们认为：下列条件　是以政策手段推进区域合作的必要基础。　第一，一定的技术经济互补性和依存度。不　同经济主体开展合作的根本追求在于获得利益，　而技术经济相互协同和补充是合作利益的前提。　东亚作为一个相互联系的地理区域早就存在，但　在以往多年的发展中彼此合作有限。２０世纪９０　年代以来，以贸易和金融为主要内容的区域合作　显著加深，特别是经历了东南亚金融危机洗礼后，　区域合作向一体化方向迅速发展。导致这种变化　的根本原因就在于区域内部技术经济联系达到了　相互依存的程度。　我们认为：达到一定程度的技术经济互补和　依存是以政策手段推进区域一体化进程的前提条　件。区域内部技术经济依存度，又依赖于区域内　部经济技术发展水平　从本质一Ｌ说，区域经济科　技合作是不同合作主体之间知识、能力、资源的转　移与交换，并在这种交换中达到资源优化配置、能　力相互协同。一般说来，只有具有较高且相近技　术经济发展水平的主体之间开展合作，才能够带　来较高水平的知识与能力的转移和交换，提高资　源配置和利用的效率，获得更多的净收益。同时，　由于彼此对净收益分配的影响力相当，有利于实　现分配结果公平。　当然，区域内部不同主体之间相互依存是相　对的。区域内部不同主体之间达到相互联系、相　互依存的过程，是主要依赖市场机制和各个主体　间的天然联系的自发演进过程。政府在推进区域　合作中的重要作用，只有在自发的技术经济联系　达到一个临界点后才具有显著效益。　第二，形成具有龙头地位的核心。从现实成　功的区域合作案例考察，形成具有龙头地位、相对　稳定的核心是其一体化进程的基本推动力量和推　动其发展的重要前提条件。世界上著名的五大都　市经济圈都是围绕特定的核心城市形成的，如纽　约、巴黎、伦敦、东京等。国家问的区域合作也有　明显的中心，如北美经济合作区的美国、欧盟的德　法英等。在区域经济科技合作中，具有龙头地位　的核心之所以重要，主要在于以下几点：一是中心　城市具有周边城市尚不具备的区位优势和功能，　能够为周边城市提供知识资源、管理信息等方面　的服务；二是明确的中心有利于成为不同主体之　间、不同内容合作的节点，并通过这个节点，降低　不同主体之间的沟通和交易成本，使之形成有机　的区域网络；三是核心能够更好地发挥组织领导、　推进和协调工作。　第三，彼此接近的地理空间及便捷的交流网　络。区域内不同主体开展经济科技合作具有两个　基本追求：一是集约，即通过合作实现以较低的科　技投人完成既定的研发任务；二是速度，即通过合　作实现以更快的速度完成创新，以体现现代科技　进步和创新的本质要求，获得领先优势、把握市场　先机。地域上的相近、便捷的交通和通讯网络是　实现集约和速度的基本前提。　第四，明确的政治意愿。世界各地的经验表　明，政治意愿一直是推动区域经济科技合作向纵　深发展的主要因素。同时，强有力的政治意愿导　致的制度安排既是区域经济科技合作的重要内　容，也是促进区域经济科技合作深化的有效工具。　与欧盟相比，东亚依靠制度机制推进经济一体化　维普资讯 http://www.cqvip.com 第２期　张玉臣：长三角区域合作的动力机制与现实基础　・８９・　进程的深度和广度都有很大差距；但亚洲金融危　科技中介体系，制定共同的交易规则和科技管理　机以后，东亚地区对加强区域合作的政治意愿明　制度，以推动科技资源的自由流动和共享。由产　显增强，签署了《区域自由贸易协定》和促进金融　业结构趋同导致的关联性，一方面带来产业投资、　合作的《清迈倡议》等。这些牢固的区域性制度框　产品技术和市场的竞争，突出表现就是在引进外　架具有跨政府和“软法律”性质，在促进近些年东　资上的相互争夺；另一方面，也导致潜在的产业共　亚地区合作发展中发挥了重要作用。当然，区域　性技术、共同平台的需求，要求建立支撑共有产业　内部不同主体之间开展合作的政治意愿，归根到　的基础科学或公共研究平台，推动区域公共创新　底是由共同的利益需求决定的；同时，共同的文化　体系基础建设等。由共同的发展需求导致的关联　传统和价值需求也具有重要影响。　性，奠定了区域科技合作、协同创新的潜在基础，　要求根据区域共同需要，开展相关科学技术领域　四、长三角区域合作的现实基础　的联合攻关等。　然而，由于两省一市都是独立的利益主体，特　长三角是我国经济最发达、科技资源最丰富、　别是由于发展的不平衡导致的创新需求不同，使　创新能力相对较高、合作基础相对较好的区域之　得区域经济科技合作的领域、层次、规模等都受到　一。为了更好地促进区域协调发展，不论是国家　制约，不仅难以实现从区域角度进行经济科技资　发改委主导的区域发展规划，还是科技部主导的　源的综合平衡以及科技布局的安排和调整，甚至　区域科技规划，都把长三角作为重点示范区域。　在共有产业共性技术联合开发上也难以找到共同　然而，两个规划编制工作都遇到一些现实问题，诸　的基点。由于两省一市发展阶段不同，上海不仅　如区域产业和科技布局等难以得到内部行政主体　需要应对由于商务成本上升等因素导致的一般制　的响应和认同。之所以出现这种情况，关键是区　造业优势丧失的挑战，还需要适时推动由工业社　域内各类主体的合作基础尚未达到我们主观期盼　会向知识社会的转型，具有进入创新驱动的紧迫　的水平。　性；而江苏和浙江更多关注产业技术能级的提升　第一，长三角内不同主体之间虽然已形成相　和产业结构的优化。从总体上说，上海既需要提　对较高的技术经济关联度，但尚未达到彼此深度　升关键产业主导产品的技术，又需要着眼未来，培　依存的程度。技术经济相互关联并不等于互补和　育奠定产业领先优势的产业共性技术，还需要关　依存，关联既是合作的前提，也是竞争的动因。基　注不断发展的新技术；创新基点由支持企业产品　于历史联系和近些年技术经济快速发展等原因，　创新向支持关键产业核心共性技术、战略新技术　长三角区域内不同主体之间已经形成一定的共同　集成创新或原始创新转变。江苏和浙江创新的重　利益和共性需求，表现出较高的技术经济关联度。　点主要是产品技术，以及目前主导产业的共性技　首先，区域生产要素相互关联。如浙江外迁企业　术。这种由于发展阶段不同导致的创新需求不　中，４０．３％迁到上海，１３．３％迁到江苏。省外迁入　同，使得两省一市在多数产业技术创新上尚难确　浙江的企业中，上海占１６．７％，江苏占１０．７％，分　定合作的领域。由于产品技术的可独占性，拥有　别居外省迁入浙江企业数的前两位；上海技术产　相同产业的不同主体在产品技术层面的关系主要　权交易所完成的交易中，苏浙两地企业交易量名　是竞争。在产业共性技术层面，一方面由于企业　列前茅；两省一市间人才流动比例超过４０％。其　缺乏产业共性技术开发的积极性，另一方面行政　次，两省一市产业结构具有很大趋同性。如两省　主体为了维护管辖区域内企业的长久竞争力，将　一市居于前３位的出口行业完全相同；集成电路、　其视为竞争手段。因此，即使在石化、纺织、电子　纳米材料、计算机网络、软件等产业的同构性均在　信息、集成电路等两省一市共有优势产业上，尽管　３５％以上，高者达７４％。另外，两省一市发展需求　存在客观的共性基础和协同发展的内在需求，又　相互关联，都进入经济增长以资本驱动为主向以　是落实中央政府科技自主创新、重点跨越战略的　创新驱动为主转变的发展阶段。　重点；但各地政府能够接受的只是共性基础技术　不同类型的技术经济关联性，导致不同的科　平台和研发条件的共同建设，而对在区域内以官　技合作基础与合作需求。由要素频繁流动和交往　产学研合作方式联合开发产业共性技术缺乏兴　导致的关联性，要求建立共同的科技要素市场和　趣。当然，企业尚未达到对产业共性技术有现实　维普资讯 http://www.cqvip.com

・９ｏ・　中国井冈山干部学院学报　比重依据ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｂｅｄ．ｇｏｖ相关数据推断。　２００８丘　的迫切需求，缺乏产业共性技术开发的积极性是　根本原因。　从表１可以看出，上海在人口、经济总量和服　务业等三方面在经济圈中的比重都远低于纽约、　东京；特别是上海服务业的比重仅占长三角经济　圈的３２．７％。中心城市功能的发挥主要体现在金　融、物流、研发、信息等现代服务业上。服务业不　够发达，不仅制约核心城市对周边区域的技术经　济辐射，也使产业结构同质、低层次雷同等问题一　第二，上海已经确立了经济核心城市的发展　定位和初步框架，但技术经济辐射功能仍有待于　提升。在长三角经济圈中，上海无疑应该扮演龙　头角色。目前，上海在经济总量、对外交往、金融　服务、航运贸易、技术水平等方面的确具有领先优　势。最近几年来．上海主动适应服务长三角、服务　全国的功能定位，积极选择与现代中心城市相适　直延续，难以形成合理的区域内产业分工。尽管　应的经济发展模式和经济结构，大力发展现代服　上海正在努力推进经济结构调整，但实现这样的　务业，增加“物流、人流、资金流、技术流、信息流”　转变需要时间。加之行政独立、地方意识、ＧＤＰ效　等集散功能，努力建设世界经济、金融、贸易和航　应、政绩观念等原因，目前尚未达到从区域层面整　运中心，中心城市辐射效应有所提升。然而，相对　合科技资源、调整科技布局的水平。因而，尽管区　于纽约、东京等中心城市而言，上海的技术经济集　域内部都表现出相互合作、协同发展的愿望，但由　聚效应还有很大差距。　（见表１）。　于缺乏现实支撑，深层次的合作仍然在观望和探　表１　上海与纽约、东京在大都市圈中地位的比较　索中。　核心　面积比　人口比　ＧＤＰ比　服务业　因此，我们认为，以政策手段推进区域合作应　城市　重（％）　重（％）　重（％）　比重（％）　该尊重由现实经济发展水平决定的现实需要。在　长三角区域规划编制中出现的问题，恰恰说明长　上海　６．２　１７．２　２７．４　３２．７　三角在自身合作实践中对自身合作需要有清醒的　纽约　８．１　４２．０　６０．３　８０．０　反思。不顾客观实际需要、过分强调主观意志的　东京　１５．８　３６．１　５４．９　６０．８　区域规划，难以得到地方政府的响应和认同，难以　得到真正落实，更不可能取得预期效果。　资料来源：根据（（２００５：中国长三角区域发展报告》，社　会科学文献出版社，Ｐ４９数据整理而得。其中，纽约服务业　［参考文献］　［１］张玉臣等．长三角区域科技规划前期研究总报告［Ｒ］，２００５．　［２］熊琼．长三角经济一体化进程反思［Ｊ］．探索与争鸣，２００５，（２）．　［３］王晓辉．欧洲经济一体化对我国长三角经济一体化的启示［Ｊ］．经济纵横，２００４，（１０）　［４］万斌．２００５：中国长三角区域发展报告［Ｍ］．北京：社会科学文献出版社，２００５．　Ｔｈｅ　Ｄｙｎａｍｉｃ　Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　ａｎｄ　Ｒｅａｌｉｓｔｉｃ　Ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｒｅｇｉｏｎａｌ　Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｙａｎｇｔｚｅ　Ｄｅｌｔａ　ＺＨＡＮＧ　ＹＵ—ｃｈｅｎ　（Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ，Ｔｏｎｇｉｆ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｓｈａｎｇｈａｉ　２０００９２）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｃｏｍｍｏｎ　ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ　ａｎｄ　ｃｏｍｍｏｎ　ｎｅｅｄｓ　ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｍａｒｋｅｔ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　ａｒｅ　ｔｈｅ　ｂａｓｉｃ　ｄｒｉｖｉｎｇ　ｆｏｒｃｅｓ　ｆｏｒ　ｒｅｇｉｏｎａｌ　ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ，ｔｈｅ　ｐｒｅｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ　ｏｆｒ　ｐｕｓｈｉｎｇ　ｏｎ　ｒｅｇｉｏｎａｌ　ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ　ｂｙ　ｍｅａｎｓ　ｏｆ　ｐｌａｎｎｉｎｇ，ａｎｄ　ｔｈｅ　ｒｅ－　ａｌｉｓｔｉｃ　ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ　ｆｏｒ　ｃｏｍｐｉｌｉｎｇ　ｔｈｅ　ｒｅｇｉｏｎａｌ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｐｌａｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｙａｎｇｔｚｅ　Ｄｅｌｔａ．Ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ，ｅｎｌｉｇｈｔｅｎｅｄ　ｂｙ　ｔｈｅ　ｐｒａｃｔｉｃｅ　ｏｆ　ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ　ｒｅｇｉｏｎａｌ　ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ　ｉｎ　ｏｕｒ　ｃｏｕｎｔｒｙ，ｐｒｏｂｅｓ　ｉｎｔｏ　ｔｈｉｓ　ｉｓｓｕｅ　ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃａｌｌｙ　ａｎｄ　ｄｅｅｐｌｙ，　ｐｒｏｖｉｄｉｎｇ　ａ　ｒｅａｌ　ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｗｏｒｋ　ｏｆ　ｒｅｇｉｏｎａｌ　ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｉｎ　ｏｕｒ　ｃｏｕｎｔｒｙ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｒｅｇｉｏｎ；ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｐｌａｎｎｉｎｇ；ｄｙｎａｍｉｃ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ；ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ　（责任编辑：廖才茂）