墙头草
摘要：农村信用社在我国农村金融体系中处于主体地位。要充分发挥农村信用社在农村经济发展中
的作用，必须解决农村信用社改革中存在的法人治理结构和管理体制不完善、支农政策性同商业化趋势冲突、内部人控制和中央、地方、金融机构三者之间的利益冲突等一系列问题。要进一步推进农村信用社改革这一系统性工程，需要在完善法人治理结构的同时政府继续加大对农村信用社的扶持力度，健全民主管理体制，理顺中央、地方、金融机构的利益关系。最终解决我国农村信用社发展中长期存在的制度性障碍。
关键词： 农村信用社 改革 三种模式
一、引言
农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面，发挥着重要的作用。农村信用社改革试点工作启动以来，已取得阶段性成果，农村信用社历史包袱得到初步化解，体制、机制和产权制度改革稳步推进。截止到2010年第二季度，全国农村信用社的各项存款、贷款余额分别为49093.5亿元、47660.4亿元，总资产达56373.4亿元。江苏全省农村合作金融机构2009年末，存、贷款年末余额分别为2185.95亿元、1615亿元，其中农业贷款606.71亿元，存、贷款年末余额分别是2000年的1.87倍和2.17倍。目前，全省农信社有三分之二以上的县级法人单位在当地金融市场的份额居第一位，成为拥有地方金融市场资源主要份额、支持地方经济发展的主要力量、服务惠及社区主要人口的农村金融主力军。但在农村信用社的改革中也暴露出一些问题。本文试图通过对我国农村信用社现阶段三种模式改革现状的分析，进而探究农村信用社改革中存在的问题，最终提出符合我国国情的解决目前农村信用社体制性障碍的对策与建议。
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二、我国农村信用社改革的现状分析
二十一世纪初以来，在中国人民银行的推动下，农村信用社启动了新一轮的改革，推出了三种新型的产权制度创新模式。一是重组模式，即在原有农村信用社框架内，以县为单位统一法人，组建省联社为标志的江苏模式。二是股份制模式，即2001年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴农村商业银行模式。三是股份合作制模式，即2003年4月在农村信用社基础上改组的鄞州农村合作银行模式。农村信用社改革自启动以来，取得了显著成果。
（一）重组模式
在原有农村信用社框架内，以县为单位统一法人，组建省联社为标志的江苏模式，是由政府主导，自上而下方式推进的强制性制度变迁的产物。实行一级法人体制后，原有乡镇信用社以分支机构形式存在，农村信用社仍然沿袭原有产权结构特征，是对现行制度安排的一种强化。统一法人后，原来基层信用社与联社之间因各自利益驱动而产生的矛盾、人为偏差、曲解政策，将自动消除，统一的利益整体将有助于管理到位，经营规范。从管理绩效看，随着经营管理层次的提升和信贷资产的真实反映，农村信用社的信贷管理能力和决策实效性将大大提高，新增贷款的可行性论证将更趋科学，新增贷款的风险会有效防范，资产质量会得到有效改观。从经营绩效角度看，资金资源可以统一调配和综合使用，资金余缺能充分互补，提高资金的使用效率。农村信用社规模扩大后，资金实力增强，有助于增强化解、抵御风险的能力，可以进一步对呆账准备金进行统筹提取和使用，消化历年呆账，降低不良资产比率。
（二）股份制模式
股份制具有与生俱来的吸纳资本的巨大潜力，可以有效解决农村信用社抗风险能力薄弱的问题。农村信用社进行股份制改造后，必须实行股份转让、股金不得抽回的原则，利润由股东共享，风险由股东共担，可以确保发起人股份的稳定，凝聚力增强。改制为股份制农村商业银行，在明晰产权、强化约束机制和增进绩效方面的制度绩效明显。苏
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南三市都是在符合改制标准的前提下进行的改制。改之前，常熟农村信用社资产总额已达90.18亿元，扣除总负债88.26亿元，账面净资产为1.92亿元，提留呆账准备金、风险准备金后，调整后的净资产为3100万元，到2002年7月，常熟农村信用社不良贷款比例为4.9%，符合人民银行25%以下规定的标准。资本充足率10.03%，超过巴塞尔协定的8%最低资本充足率标准。到2002年7月底，张家港农村商业银行资本充足率达到9.09%，比组建前提高1.16%；不良贷款率为9.22%，比组建前下降1.78%。截至2010年末，江阴农商行各项存款余额已超430亿元，各项贷款余额已达300亿元，实现经营效益10亿元，资产总额已突破500亿元。由此数据显示，苏南三市改制后的农村商业银行规模扩大，资金实力增强，业务范围扩大和业务种类增加，抗风险能力提高。改制后的农村商业银行经营机制更加灵活，激励与监督机制更为有效，竞争力不断提高。
（三）股份合作制模式
股份合作制，在形式上把合作制的互助与股份制的现代企业制度的优点结合起来。股份合作制银行通过设臵资格股和投资股，扩大了股本来源范围，有利于扩大资本实力。员工、其他自然人和企业投资者三者之间既有有机结合，又相互牵制，构成了股份合作制既不同于合作制，又有别于股份制的全新治理结构。这种治理结构应该说是富有特色的，内部存在一种分权制衡机制。农村合作银行产权体制设计避免了可能出现的追求利润最大化而对弱势产业——农业带来的负面影响。可以说，股份合作制能够实现追求一定盈利和为社员服务并举。有利于在农村信用社不断扩大规模以适应农村的金融需求和经济发展的需要的同时，可以部分地满足政府的支农要求。在鄞州农村合作银行的改制过程中，实行对单个股东持股比例的限制，可以有效防止一股独大，杜绝过分追求投资回报，可以有效避免削弱对区域内农民、农业和农村经济支持的现象；而且又可避免内部人控制而造成的制约机制、监督机制乏力问题。可以顾及农户、农村个体及私营企业等社会弱势群体利益，体现大多数入股金额少的小股东意志，从而股权结构、治理框架在一定程度上确保了改制后农村信用社不偏离服务“三农”的方向，有利于更有效地服
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务三农，能够达到支持农村经济发展的目标。
三、我国农村信用社改革中存在的主要问题
（一）法人治理结构和管理体制不完善
农村信用社的三种模式仍然存在法人治理机制不顺，所有者缺位不能有效避免的问题。法人治理结构是产权制度的表现形式，体现的是利益的相互制衡。目前农村信用社的改革仍然停留在浅层次上，农村信用社虽然建立了社员(股东)代表大会理事会和监事会制度，但“三会”制度流于形式，法人治理并没有质的变化。决策权、执行权、监督权在实际工作中没有得到有效分离, 社员(股东)代表大会和理事会很难对信用社法人代表实施有效的监督和制约。从产权理论上讲，股东永远比代理人更关心企业的发展,但由于社员(股东)大多是经济收入微薄的个体农民，社员(股东)人数多、股权分散、持股比例太低，很多社员(股东)普遍缺乏监督的权力和动力，社员(股东)对管理人员的产生并不起决定性作用，而是由地方政府或上级联社指派人选，社员代表只是履行名义上的选举权，“三会 ”形同虚设。农村信用社实施管理体制改革以来，将农信社的管理权下放给了省级政府，成立省级联社。但由于省联社管理属于政企合一的管理模式，存在管理行政化、所有者缺位、法人治理虚臵等问题。在省联社的体制下，评价业绩优劣的不是信用社的股东，而是省联社。县级联社理事长、主任、监事长及其他高级管理人员大多由省联社提名或指定，理事会并非真正由股东大会选举产生。省联社在很大程度上决定着业绩评定和县联社高管人员的薪酬核定，省联社对县联社的业务指导经常变成行政指令。这种管理方式忽视了县 (市 )农村合作金融机构独立的法人地位。这样的管理机制导致农村信用社的高管人员无需对社员(股东)负责，而只对上级负责。许多基层联社管理粗放、法人自我约束不强，信用社一整套的治理机构没起到其应有的作用。县联社理事会形同虚设，社员(股东)代表大会只是按规定走过场，社员(股东)代表大会权力被架空，监事会缺乏独立性，制衡和监督作用没有真正体现，难以发挥监督职能。
（二）支农的政策性和经营商业化存在矛盾
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农村信用社作为农民的金融合作组织，农村金融服务的主力军,承担着为农业、农村、农民服务的义不容辞的责任。然而，在市场经济条件下，在商业化趋势中，农村信用社在与商业银行的竞争中，以利润最大化为经营目标，追求大客户，其服务对象由广大农民为主逐渐扩展到城市和非农业的其他主体。使得农村信用社距离服务三农的目标越来越远，大量的分散小农的信贷需求将更加难以得到满足。农业是弱质产业，自然灾害风险和市场风险都很大，比较效益低，农村信用社不愿意把大量资金投入农业领域,有着强烈的离农倾向，致使作为广大经济弱小者的个体农户依然难以获得更多的贷款份额。农村信用社以追求利润最大化为经营目标,导致农村信用社不仅在为农村金融服务方面做得不够，还成为农村资金外流的一个重要渠道。
（三）“内部人控制”问题仍然存在
三种模式中的职工均持有一定比例的股份，虽然他们并不拥有全部股权的事实存在，但是农村信用社内部职工占理事会成员总数的比例一般均占多数，也就是说内部人处于绝对控制的地位，现实地掌握着资产的运用。“内部人控制”的主要表现：一是经理人员过分地在职消费，包括公款吃喝、公费旅游、公费出国等；二是关系人贷款；三是短期行为，不考虑或是较少考虑农村信用社的长远利益，仅考虑近期绩效、地位和集团利益；四是根本没有信息披露制度，或是信息披露制度不健全、不完善、不规范、不及时和不真实；五是工资、奖金和集体福利等收入增长过快，侵占利润；六是损害小股东的利益，不分红或是少分红。
（四）改制前后多元目标冲突仍然存在
改制前，农村信用社在经营过程中存在的一个主要问题就是多元目标的冲突。中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，农村信用社自身要生存。这些目标在实现过程中难以保持一致，缺乏单一经营目标造成农村信用社经营思维混乱和经营者的机会主义问题。在这多种目标的冲突中，地方政府常常通过行政干预获得地方利益，同时向农村信用社转移成本，然后是农村信用社通过问题暴露把成本汇总，形成不良资产和经
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营亏损，再把这个风险包袱转移给中央，中央监管当局通过履行最后贷款人的职能或某种形式的补贴化解农村信用社的风险。三种模式，并没有从根本上解决这种三角利益关系的矛盾。为了支持农村信用社改制，中国人民银行提供了数额较大的长期无息再贷款支持，以缓解这些银行的不良贷款问题。中央希望改制后的农村信用社能够更好地承担起支农义务，加大支农力度（尽管在经济发达的农村地区，经济结构中农业所占的比重在不断下降，但各种制度和条件造成的农业弱势特征决定了它在一定时期内仍需要政府的政策支持）；地方政府更注重改制后的农村信用社对其局部利益和地方政绩和贡献是否增加；而农村信用社改制后作为一个企业主体，以赢利为最优目标是其最优选择。不同主体之间改制目标的差异性，导致了农村信用社无论选择三种模式中的哪一种，都无法做到上下完全统一，从而增加了改制成本。
四、农村信用社改革的对策与建议
（一）完善法人治理结构从而实现真正的权力制衡
当前的省联社模式只是一种过渡性的制度安排，随着市场化进程和改革的深入，按照政企分开的原则,建议改革省联社体制，组建省级农村金融控股公司。改革的方向是发挥法人单位的经营自主权。省级农村金融控股公司自上而下对基层农信社实行参股控股，进行市场化管理,破除原有的体制障碍。这样有利于理清省政府、省联社、基层农信社三级关系，纠正信用社实际管理职能失衡倾向，让农村金融控股公司以独立的股份制企业存在，彻底地成为市场竞争主体。与此同时，金融控股公司的成立，也为农信社的进一步发展提供了统一的平台，便于更好地吸收社会资金，引进战略投资者，自上而下地形成完善的法人治理结构。同时要按照“三会分设、三权分开、有效制约、协调发展 ”的原则完善农村信用社的法人治理结构，建立规范的股东大会、董事会、监事会制度，明确职责权限和相关人员的权利义务，健全议事制度和决策程序，确保各方独立运作、有效制衡。
（二）政府应引导信用社政策性支农和商业化经营的方向
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目前由于种种原因，农村信用社在大部分农村地区形成了一家独大的局面。农村经济的发展仍然需要农村信用社继续面向三农，承担政策支农的责任。这就需要中央和地方政府制定一些新的倾斜政策，既体现对三农的政策扶持，又体现对农村信用社政策性亏损的弥补，保证国家金融体系对广大农村地区的覆盖面。如：降低农村信用社存款准备金率，壮大农村信用社信贷资金实力；加大支农再贷款的投放力度并制定配套的风险补偿措施；减免信用社税收，增加资金积累；对农业贷款实行政府贴息政策，等等。在支持三农问题上做到统筹兼顾，科学管理，既维护农村信用社经营自主权，又充分调动农村信用社支持三农的积极性，走活农村信用社政策支农和商业化经营两盘棋，以便更好地为社会主义新农村建设发挥主力军作用。
（三）进一步完善民主管理体制
借鉴公司制的先进做法，灵活运用民主管理制度，建立完善的委托代理制度和经理人的激励约束机制。按照公司制的有关要求，通过公开招聘的方式选择信用社高级管理人员，聘用的高级管理人员应通过社员(股东)代表大会认可，以体现民主管理，这要比社员(股东)代表大会选举和上级任命的方式更有利于经理人履行职责。信用社高级管理人员要与董事会签订委托代理协议，以给代理人约束激励，使代理人在自我效益最大化的条件约束下，让委托人的效益也能趋于最大，实现双赢。经理人在完成经营目标后获得合同规定报酬，否则给予处罚。董事会可以通过对管理人员竞聘、解聘、提升，实现对经营管理人员的控制和约束从而使信用社的法人治理结构更加合理。同时要发挥外部治理职能。外部治理的作用在于使经营行为受到外界评价，促使经营者自律和自我控制。就农村信用社而言，发挥外部治理职能可通过以下三个方面的努力达到：首先可以通过完善相关法律法规制度的方式加强外部法律法规约束，通过法律法规的形式，保护农村信用社的合法地位，确保农村信用社的所有者权益不受侵犯，约束对农村信用社的不当行政干预。其次，金融监管部门应加强对高级管理人员履职情况的考核和监督，防范能力风险和道德风险，构筑农村信用社内外并重的风险防范体系。最后，在条件成熟的情
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况下，对财务条件较好的农信社可以考虑允许上市，对管理层施加压力。管理人员的愉懒或无能会反映为股票或者债券价格的走低，从而投资者可以选择“用脚投票”。
（四）协调三方利益主体之间的关系
要进一步推进农村信用社改革的深化，必须在尊重三方利益诉求的基础上，进行各方利益安排。中央要继续加大对农村信用社的政策性扶持，以保证农村信用社在商业化经营的同时向“三农”倾斜，促进弱势农业的发展。地方政府要树立整体意识，从大局出发，从长远着眼，克服地方本位主义思想，要坚决贯彻国家的改革意图，促进当地农村信用社的合理发展。因为地方作为国家整体的一部分，只顾眼前利益，关注一时政绩，不利于地方经济的发展。同时，中央也要考虑到地方的合理利益，减少利益冲突。农村信用社作为现阶段农村金融体系中的主体力量，在农村金融的供给中处于垄断地位。垄断企业必然获得垄断收益，而且金融行业的特许制，皆要求农村信用社有义务执行国家的支农政策，加大对三农的支持力度。只有理顺中央、地方、信用社三者的利益关系，才能使农村信用社在深化改革中得到良性发展。
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