维普资讯 http://www.cqvip.com 第３２卷第６期 ２００７年６月 环境科学与管理 ＥＮＶⅡｔ０ＮＭ哐ＮＴＡ ＳＣＩＥＮＣＥ ＡＮＤ Ｍ＾Ｎ＾ＧＥＭＥＮＴ ＶｏＬ ３２ Ｎｍ ６ Ｊｕｎｅ ２００７ 文章编号：１６７３—１２１２（２００７）０６－０１３３－０４ 生态化小城镇建设环境管理对策初探 刘元海 ，陶阳 （１．黑龙江省环境工程评估中心，黑龙江哈尔滨１５０００１；２．哈尔滨工业大学管理学院，黑龙江哈尔滨１５００９０） 摘要：文章针对中国小城镇目前发展过程中出现的环境问题，通过树立可持续发展、循环经济的理念，依靠先 进的科学技术，进行合理的环境规划与城镇布局，结合城镇综合整治，进行有效的环境管理，以迭到建设生态型 小城镇的目的。 关键词：小城镇；生态环境；环境管理 中圈分类号．Ｘ１７１．４ 文献标识码：Ａ Ｐｏｌｉｃｙ ｏｆ Ｍａｎａｇｉｎｇ ｔｈｅ Ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ Ｓｍａｌｌ Ｔｏｗｎ Ｌｉｕ Ｙｕａｎｈａｉ ，Ｔａｏ Ｙａｎｇ２ （１．Ｔｈｅ Ｈｅｉ ｌｏｎｇｊｉａｎｇ Ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ ｃｅｎｔｒｅ ｏｆ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ，Ｈａｒｂｉｎ １５０００１，Ｃｈｉｎａ； ２．Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｈａｒｂｉｎ Ｉｎｓｉｔｔｕｔｅ ｏｆ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｈａｒｂｉｎ １５００９０，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ ｖｉｅｗ ｏｆ ｔｈｅ Ｐｒｏｂｌｅｍ ｏｆ ｈｅ ｓｍａｔｌｌ ｃｉｔｙ’ｓ ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ ｉｎ Ｃｈｉｎａ，ｔｈｅ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｓｍａｌｌ ｔｏｗｎ ｗｉｌｌ ｂｅ ｂｕｉｌｔ ｄｅｐｅｎｄ ｏｎ ｈｅ ａｄｖａｔｎ￣ｇｅ ｓｃｉｅｎｔｉｉｃ ａｆｎｄ ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ．Ｉｔ ｉｓ ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｔｏ ｈａｖｅ ｔｈｅ ｒｅａｓｏｎａｂｌｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ ａｎｄ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｔ ｔｈｅ ｓ锄ｅ ｔｉｍｅ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ．．ｓｍａｌｌ ｔｏｗｎ；ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ；ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ８０年代中后期，一些欧美发达国家从工业化、 刖置 现代化过程中所发现的人与自然、人与社会、人与自 身异化、分离、对立的反思中意识到环境问题的严重 性，着手生态环境建设，探索“生态良性循环”的发 展模式，提出可持续发展理论。到１９９２年联合国世 界环境与发展大会召开，建设可持续发展生态城市 已成为世界各国的共同行动。经过十几年的发展， “小城镇，大战略”是党中央、国务院对发展和 建设小城镇的战略定位，它对带动农村社会、经济的 发展具有十分重大的作用。 但是，各地在加快小城镇建设和发展步伐的同 时，由于“重建设，轻保护”等传统发展观念的影响， 也带来了一些环境问题。不少小城镇空气和水体污 染严重，垃圾围城现象普遍，生态环境恶化趋势加 重。这些问题的产生与生态小城镇建设中必要的环 境管理手段跟不上有很大的关系。 当前世界生态城市建设普遍按照把城市作为经济、 社会、环境协调发展的复合生态系统理论来进行。 与其他发达国家一样，“城市化、城镇化”同样 小城镇环境质量的好坏不仅关系到城镇居民生 活质量的高低，而且关系到小城镇的健康和可持续 发展。本文针对国内小城镇环境管理的现状与存在 的问题，提出适合于可持续发展的生态化小城镇建 设的环境管理设想。 是中国通向现代化的必由之路。党的十五届三中全 会指出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展 的一个大战略”。随后１９９８年、１９９９年中央经济工 作会议制定了落实小城镇大战略的具体方针。小城 镇由“大问题”逐步发展成为“大战略”、“大前途”。 改革初期，全国建制镇２１７６个，乡５２５３４个，镇乡比 １小城镇建设现状与出路 １．１小城镇建设现状 收稿日期：２００７－０３－２２ 作者简介：刘元海（１９６９一），男，学士，主要从事环境影响评价工作。 例为１：２４；到２００１年，建制镇总数达２０３７４个，增长 了近１０倍，而乡的数量为１９３４１个，下降了近３倍。 但目前在小城镇的建设上存在着（１）小城镇建 设缺乏科学的规划；（２）小城镇水土资源短缺，能源 浪费严重；（３）小城镇环境污染严重，环境质量保障 技术落后；（４）小城镇基础设施不配套，城镇整体功 ・】３３・ 维普资讯 http://www.cqvip.com 第３２卷第６期 ２ＯＯ７年６月 刘元海等・生态化小城镇建设环境管理对策初探 Ｖ０Ｌ ３２ Ｎ仉６ Ｊｕｎｅ２Ｏｏ７ 能低等问题。由于建设中存在着上述问题，以及由 于“重建设，轻保护”等传统发展观念的影响，也带 设的管理逐步纳入法制管理的轨道。小城镇建设的 管理涉及很多方面，如规划、设计、施工、环境、监督 等等，必须要从总体上加以协调，从全局出发进行统 来了一些环境问题。突出表现是：一是城镇建设缺 乏环保意识，规划布局不当，基础设施建设滞后，致 使小城镇建设中环保欠账普遍，环境综合质量较低。 二是一些小城镇发展过程中环境管理滞后，生产、生 活废（污）水随意排放，废物、垃圾到处倾倒，废气烟 尘大量排放，加剧了小城镇及周边地区的环境污染。 三是乡镇工业污染不断加剧。四是小城镇周边农村 筹，形成统一组织、综合管理的观念。依靠群众，激 发社会自身的调节功能，才能保持小城镇管理的有 效进行，也能实现有效的监督。为管理活动搭建技 术平台，将小城镇的各项管理活动融人到技术平台 中，提高小城镇管理的水平和效率，促进小城镇建设 的发展。［ 】 污染严重 。 １．２生态型小城镇是小城镇建设发展的必然出路 生态型小城镇是按照生态学原理，以空间的合 理利用为目标，建立科学的小城镇人工环境，去协调 人与人、人与环境的关系，协调小城镇内部结构与外 部结构的关系，为小城镇居民创造一个安全、清洁、 美观、舒适的环境。其根本目的是使小城镇的开发 建设活动和居民的生活方式都要对子孙后代负责， 实现小城镇的可持续性发展，促进整个社会的可持 续性发展，实现和谐社会的目标。 生态需求是人们创造物质文明、精神文明和美 好生态环境的一种渴求。人类社会的文明进步与生 态需求密不可分。生态文明不仅体现了物质文明和 精神文明的某些方面，也为物质文明和精神文明建 设提供了外部条件和内在动力。三个文明的同步建 设和协调发展符合社会主义富裕、民主、文明的客观 要求。建设生态小城镇的目的在于实现小城镇建设 的可持续发展。只有走可持续发展之路，才能真正 求得小城镇的健康、快速和长远发展。 ２生态型小城镇的环境管理模式 如前所述，中国小城镇管理方面的诸多问题已 经成为制约小城镇发展的突出问题。因此，生态型 小城镇的建设必须要树立正确的管理理念，建立起 合理的管理运作模式及机制，才能使小城镇的建设 朝着健康方向发展。在管理上应从以下几方面去 考虑： ２．１管理理念的创新 大部分小城镇对建设有一定的管理，但多是管 理理念陈旧，落后于管理科学的发展。建立生态型 小城镇，就要在管理上进行创新，首先要树立全新的 管理理念，引入激励机制、创新失败宽容机制等先进 管理理念，应用于管理实践中，指导小城镇建设。具 体如下：（１）依法管理的理念；（２）系统工程的理念； （３）全面参与的理念；（４）技术支撑的理念。 对小城镇的管理要把各项法律、法规健全起来， 使之成为管理的依据，克服人治的现象，把小城镇建 ・１ ３４． ２．２突出管理重点 ２．２．１强化规划管理 规划是龙头、是基础，小城镇的规划是小城镇建 设的综合部署。规划管理是对小城镇各项建设活动 进行统一安排和有效控制的手段，是小城镇的发展 按照规划有序进行的根本保障。小城镇规划管理必 须要有权威性、严肃性和连续性。否则，规划管理稍 有放松必然导致总体目标的落空。小城镇建设规划 管理主要包括以下两个方面： （１）建设规划组织管理：包括小城镇规划的编 制和审批两大部分的管理工作。 （２）建设规划的实施管理：主要从小城镇建设 过程中战略定位、产业选择、技术选择、生态保护等 方面实施控制和引导，保证小城镇建设的总体方向， 使规划目标得以顺利实施。 ２．２．２强化工程管理 对于小城镇建设的所有工程都应严格按照基本 建设的有关法律、法规进行管理。没有合格的设计 不准开工，没有经过检验的构建不得交付使用。强 化工程管理的根本目的在于确保工程质量，工程质 量得不到保证规划也就失去了意义。对于施工现场 也要严加管理，不能一处动工，四邻遭殃。国外在这 一点上规定得十分严格，一旦扰民，一经发现必受严 厉惩处。 ２．２．３强化环境管理 环境管理的重点是做好环境保护规划，搞好人 口、土地、水源、大气、噪声、固体废物和区域环境等 方面的建设与管理，用循环经济的清洁生产理念，对 企业和小城镇的环境治理进行统一规划、统一实施、 统一管理，把污染控制在制造污染的源头。为实施 可持续发展战略，小城镇的环境发展方向上要向生 态城镇的方向靠拢，按生态城镇的标准和要求进行 管理。 ２．３ 完善小城镇建设管理机制和运作模式 城镇建设的成功与否，“三分在建，七分在管”， 具体问题分散在小城镇管理机制、规划管理、投资 （建设）管理、生态管理等方面。因此本文提出以下 维普资讯 http://www.cqvip.com ２００７年６月 第３２卷第６期 刘元海等・生态化小城镇建设环境管理对策初探 ＶｏＬ ３２ Ｎ仉６ Ｊｕｎｅ ２００７ 十点来完善小城镇建设管理机制和运作模式。 ２．３．１ 管理目标的持续化 引入机制，制定引入人才的优惠政策，从根本上解决 小城镇专业人才缺乏的问题。 小城镇建设的管理不是一时的任务，是长期，艰 ２．３．６管理决策的民主化 管理决策机制应该由注重个人经验向科学民主 苦的工作。既有短期目标，又应有”远景规划”和” 战略构想”。小城镇建设要在规划的指导下，把短 决策转变。科学决策民主决策，是建立在社会民众 期发展和长远目标结合起来，有序地逐步推进。在 的知情、参与、广泛的发动基础上的。决策越透明，规划部门统一论证、统一规划、统一设计的前提下， 参与者越众，决策越有可行性。这也是在最大限度 有计划、有步骤地进行建设。要把小城镇的建设目 内减少政策执行过程中遭遇阻力的有效方式。在公 人们平时最关 ｔ２，也是谈论最 标进行分解和细化，制定出长期、中期、短期、年度计 共政策制定的过程中，划，按计划进行实施和考核，并建立相应的奖惩制 多的便是科学决策与民主决策的问题。民主从操作 的意义上说就是人民对政府的制约。－３ 度，在多方面为计划的落实提供保障。 ２．３．２管理理念的创新化 ２．３．７管理意识的服务化 中国的小城镇尤其是规模较小，经济比较落后 的小城镇，在规划、建设方面基本就没有管理可言， 大多的建设是根据需要进行的，各级领导也没有给 寓管理于服务之中。市场经济的兴起，要求小 城镇建设的管理，从单纯的管理走向全方位的服务， 在市场经济中寻求自我发展的路子，在市场经济中 寻求服务对象，即管理、经营、服务于一体，开展一条 龙服务，逐步把小城镇的管理工作通过管理、服务引 向有序发展的轨道。管理意识的服务化同时也是政 府转变职能的要求，政府工作的实质就是要从管理 向服务转变，实现“小政府，大服务”的思想。根据 规划和建设的步骤和程序，在每一个环节上都要建 与足够的重视，也就造成了没有总体规划和目标就 进行建设，即使有了规划也不遵守，导致乱建设的局 面。大部分小城镇对建设有一定的管理，但多是管 理理念陈旧，落后于管理科学的发展。建立示范小 城镇建设管理的创新，首先要树立全新的管理理念， 引入激励机制、创新失败宽容机制等先进管理理念， 应用于管理实践中，指导小城镇建设。 ２．３．３管理模式的多样化 立相应的管理制度，把服务的思想寓于其中。－４ ２．３．８管理手段的现代化 小城镇是面向农村、一定区域的政治、经济、文 化的中心。中国小城镇具有东西部规模和发展水平 在管理手段上，推进信息化手段，建立电子政务 网络。实行统一管理，建设统一的电子政务城域网， 所有的电子政务在统一的平台上运行。网内实行统 一差异较大、城镇功能、地域、产业结构、资源等方面存 在着差别的特点，因此小城镇的建设要科学定位，扬 长避短，突出特色。因此，要根据本地的地气、财气、 人气、秀气和文气这五大“气”，选择小城镇的发展 方向和管理模式。 ２．３．４管理体制的合理化 的安全机制和管理。 ２．３．９管理结构的科学化 强调信息共享，重视横向的联系、沟通与协作， 提高组织的反应能力和工作效能，减少组织的人力 资源成本，使原来塔式结构的中间层不断萎缩和消 城市管理体制是指城市管理系统内的职能配 置、机构设置、决策、执行、监督及其与系统外相关事 物之间所形成的网络关系。这是一个复杂的系统体 系，其合理性表现为避免走向两个极端：即事无巨 细、统包统揽的职能定位极端；全盘推向市场、由市 减，上级对基层传递政令信息的便捷、对称性使中间 层职能进一步弱化，有利于上级全面把握基层实情， 推进政令畅通。同时，在这种网络化、扁平化的政府 管理结构中，信息技术可以保证组织成员的全方位 沟通和团队合作，从而有利于提高行政组织的绩效。 引导公众意识并进行教育，以适应法律的执行， 监督和实施的需要，培训各级决策人员以适应法律 实施和监督的需要；开展公众教育运行（普法），增 进法制观念及对有效的贯彻执行法律的必要性的认 识。制定适应可持续发展需要的适合中国条件的监 督制度。依据对环境与人类健康的影响研究制定监 督标准；建立透明的、对公众负责的监督制度。加强 公众和新闻媒介在报道和揭露违法行为方面的作 用；鼓励公众和非政府组织实施监督，并为他们提 ・场主宰的职能定位极端。合理的职能定位，一是能 ２．３．１０ 管理监督的公众化 体现出宏观指导性，二是能体现出市场性。 ２．３．５管理队伍的专业化 小城镇要根据现实的需要，根据发展的需要在 人才方面做好两个方面的工作。一是要在现有的管 理人员队伍里开展业务学习，根据不同的部门制定 学习内容，根据不同的时期制定学习进度，并建立考 核制度，建立淘汰制度，对于不具备条件、不合格的 人员实行分流和下岗，这样能够有效地促进专业部 门管理人员的业务水平的尽快提高。二是建立人才 】３５・ 维普资讯 http://www.cqvip.com 第３２卷第６期 ２００７年６月 刘元海等・生态化小城镇建设环境管理对策初探 ＶｏＬ ３２ Ｎｎ ６ Ｊｕｔｉｅ ２００７ 供完善各项法律、法规并予以实施（包括提出各种 而是通过环境管理与科学技术，改善小城镇的生态 意见和建议）的机会。 环境，达到经济与环境协调发展的目的。 ３ 结论 生态型小城镇环境管理是一个复杂的问题，它 参考文献： ［１］国家环境保护总局．小城镇环境规划编制技术指 南［Ｍ］．中国环境科学出版社，２００２． 不仅仅关系到技术问题，还涉及到社会、经济、政策 ［２］阳建强．旧城更新改造的理论思考与现实选择 等多个方面的问题。要在经济稳步发展的前提下， １９９４：１—５． 追求社会效益和环境效益的协调发展，这就需要树 ［Ｒ］．东南大学博士学位论文，［３］李树琮．中国城市化与小城镇发展［Ｍ］．北京：中国 立可持续发展、循环经济、保护生态环境等理念，依 财政经济出版社，２００２． 靠先进的科学技术，进行环境保护规划和合理的城 ［４］王奇，叶文虎．可持续发展与产业结构创新［Ｊ］．中 镇功能区布局，健全环境保护法制，进行科学环境 国人口・资源与环境，２００２（１）：９—１２． 管理，在建设小城镇的同时，不以牺牲环境为代价， （上接第１２９页） 重要生态价值的天然湿地，如果必须穿越湿地，应采 ４．５建立湿地保护的应急预案 取必要措施减少筑路对湿地面积的占用；为防止因 分割湿地造成洪水阻隔、原生物种的减少或消失，应 尽可能的架设桥梁跨越 Ｊ。 ４．２采取有效措施。减少水土流失 高速公路运营后，突发性污染事件不可避免，而 这些突发事件往往对环境的污染是非常严重的，因 此要建立针对突发污染事件的应急预案，在发生突 发性事件时能及时采取保护措施，使对湿地的影响 减小到最低。 参考文献： ［１］赵康．公路建设对湿地资源的影响与保护［Ｊ］．公 路，２００３（２）：８７—９ｏ． 采取各种有效的水土保持措施，减少湿地的水 土流失。防止水土流失的主要措施包括工程措施和 生物措施。工程措施包括路基路面排水系统的建 设、路基的防护绿化、桥涵所跨河道的防护等。有效 利用或拦截施工期产生的弃土、弃渣，对于施工期占 用的临时用地，应在施工结束后进行植被的恢复。 ４．３采取多种措施减轻公路对湿地的污染 ［２］济南至菏泽高速公路环境影响报告书［Ｒ］．山东：山 东省环境保护科学研究设计院，２００３． ［３］东平县稻屯洼国家城市湿地公园规划报告书［Ｒ］． 山东：华中农业大学园艺林学学院，２００６． 对于建设和养护过程中产生的固体废弃物要集 中处理，不得直接排人湿地；加油站及服务区产生的 ［４］张玉芬．道路交通环境工程［Ｍ］．北京：人民交通出 版社，２００１． 含油废水和生活污水要经过污水处理，循环利用；修 建雨水回收系统，经处理后排人湿地；在公路两旁设 立隔音墙或种植行道树，减少噪声污染，改善公路两 侧小气候。 ４．４建立湿地保护的预警预报系统 ［５］毛文永．生态环境影响评价概论［Ｍ］．北京：中国环 境出版社，１９９８． ［６］何承义，等．公路建设对湿地的影响及保护对策 ［Ｊ］．北方环境，２００３（１）：４５—４６． ［７］曹志平，等．公路建设穿越湿地的环保对策［Ｊ］．交 通环保，２００３（６）：２０—２１． 高速公路运营后，要建立湿地保护的预警预报 系统，尤其在湿地的丰水期及东平湖向稻屯洼泄洪 时期，确保湿地的蓄洪功能及高速公路的正常运行。 ［８］吕宪国，刘红玉．湿地生态系统保护与管理［Ｍ］．北 京：化学工业出版社，２００４． ・１３６・
