住房保障方式的分类

住房保障方式的分类、利弊分析及中国住房保障方式的选择

(2011-07-18 21:59:49)

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一、住房保障方式的分类

住房保障可从产权和补贴两个角度进行分类。从产权的角度来看，住房保障可分为产权性质的保障房和使用权性质的保障房两种，从补贴17的角度来说，住房保障的补贴方式有货币和实物两类。

1．产权的角度：产权性质的保障房和使用权性质的保障房

从产权的角度来看，住房保障形式有产权性质的保障房和使用权性质的保障房。这两种形式一般随着经济发展水平的变化而变化。在住房严重短缺时期，政府一般采取比较直接的干预方式，直接参与和控制住房建造、分配的所有过程。当住房短缺基本解决，居民收入水平大幅提高以后，政府的干预方式转为间接干预为主，取消租金控制，补贴也逐步从广泛地对建房的补贴转为部分地对住户的补贴，并主要集中在对最低收入群体的援助方面。

 产权性质的保障房，顾名思义，是通过实物或补贴等方式给予需要住房的居民以房屋产权的住房保障方式，住户不仅获得房屋的使用权，也获得了房屋的所有权。这类保障房有许多例子，例如香港上个世纪七十年代以来推行的“居屋”，以及目前中国的经济适用房和限价商品房。

香港的居者有其屋计划。统称为“居屋”，即七十年代开始推行的针对中低收入者实施的购房优惠政策。居屋主要由香港房屋委员会提供。以远低于市场价格的折让价售予租住公共房屋的住户、房委会管理的临时房屋区和平房区的居民，以及其他符合家庭收入和资产净值上限的中低收入家庭，以满足中低收入家庭的置业需求，并鼓励较富裕的公屋居民迁出租住房屋以给予更有需要的家庭。

中国的经济适用住房是指已经列入国家计划，由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。它是具有社会保障性质的商品住宅。经济适用房大规模兴建是在1998年房改之后。

使用权性质的保障房，住房需求者通过获得补贴取得房屋的使用权。补贴的方式，有实物保障和货币保障两种。多数发达国家在住房短缺时期均采用此种保障方式，以及中国的廉租房和公租房。英国中低收入住房保障在上世纪八十年代前，实施以公共住房为代表的公房制，即由政府大量投资兴建公共住房，以低于市场水平的租金出租给居民。

在中国，廉租房制度由来已久，针对的群体是城市最低收入的家庭。一般来说，有实物配租和租金补贴两种方式。近年来，以解决中等以下收入群体住房的公租房进入人们视野， 2010年6月12日，由住房城乡建设部等7部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》正式对外发布，说明我国将使用权性质保障房的重视提升到了新的高度。

2．补贴方式的角度：实物保障和货币保障

从补贴的形式来看，住房保障可分为实物保障和货币保障两种方式。这两种补贴方式均可对应产权性质的保障房和使用权性质的保障房，也就是说无论产权性质的保障房还是

使用权性质的保障房均有货币保障和实物保障两种方式。

实物保障，是指通过政府通过各种途径获得房源，将其给予住房需求者以住房产权或者使用权等方式的住房保障形式，房源获得的途径有政府或开发商建设、从商品房市场购买或租赁等。在住房保障制度开始时期，实物保障是最经常运用的补贴方式，中国的经济适用房、限价商品房等产权性质的保障房大多以实物保障为主。不过，关于产权性质的保障房的补贴方式有少部分地区开始尝试货币保障，如2008年以来，常州政府放弃继续大规模建设经济适用房的计划，将经济适用房保障方式由“补砖头”改为“补人头”。符合经济适用房补贴的保障

对象，每户发放补贴8万元，在市场上购买商品房作为经济适用房。

货币保障是一种更为合理的补贴方式，具体包括房租补贴、购房补贴等。在中国，使用权性质的保障房有实物保障和货币保障两种方式，在发达国家，货币保障逐步成为住房保障的主要方式。我国的产权式保障房开始向货币保障转变。例如，哈尔滨2010年度经济适用住房货币补贴公开摇号摇中家庭，如1年内购房，可持相关凭证领取到总额为4万元的货币补贴。大连市内四区符合经适房申购条件，并且购买市内4区、大连高新区、旅顺口区、金州区、大连开发区的普通商品住房或二手住房（产权房）的家庭，为经济适用住房货币补贴对象，购房后每户可获得13万元政府补贴。

二、不同住房保障形式的利弊分析

虽然四种住房保障方式均或多或少地存在，但根据经济学原理及别国住房保障的经验来看，使用权性质的保障房以及货币保障的形式无论在公平和效率方面都较之其他方式更优。中国的住房保障路径应当以“使用权性质的保障房+货币保障”为目标，逐步过渡。

1．产权形式保障房的缺点

由于居者有其屋是普通百姓的愿望，产权形式的保障房，较之使用权性质的保障房，更容易获得百姓的欢迎。然而，产权性质的保障房并不是在任何经济发展阶段都适用的。还是以香港为例，从香港诸多住房保障计划实施的结果来看，除了为最底层收入者提供的公屋这一使用权性质的保障房政策一直保留之外，居屋计划、租置计划、“夹心层”这些计划均已停止。

产权性质的保障房的弊端主要有以下几个方面：

第一，产权性质的保障房不符合公正原则。

购买产权性质的保障房需要一定的经济能力，所以产权性质的保障房往往不是提供给最低收入人群，受益者往往是中等或中低收入人群，在实践中往往还会惠及中高收入人群。加上在经济迅速发展的时期，尤其是法制不健全、收入核定较困难的时候，产权性质的保障容易导致寻租。甚至，由于法制不健全、收入核定较困难时，使用权性质的保障房也容易导致寻租。这通常被成为“静态不公平”。即使出售住房时的“静态不公平”可以被克服，也会造成更为严重的“动态不公平”问题。因为产权性质的保障房是一次性给予住房需求者长达几十年的补贴，这就首先认定了买房人一生都是低收入者，如果其收入改善后依旧享受政府补贴的住房，对其他低收入者不公平，也违背了住房保障的基本目标。

第二，产权性质的保障房扭曲市场，造成效率低下。同时，产权性质的保障房在建设、分配等环节上，也会因各种原因造成效率损失和所谓“租值耗散”。

第三，政府的介入对房地产市场运作有扰乱作用。例如香港“居屋”计划因为被指破

坏市场公平性而停止运作。

2．货币保障的优点

相对于实物保障，货币保障更符合公平性和效率性的住房保障目标。

第一，有利于实现住房保障的公平性的目标。补贴的方式可以使国民平等的住房权利得到较为公正的实现，可以根据保障对象的实际收入水平和住房需求实行差异化和分层次的保障，更充分体现住房保障政策的公平性。

第二，对住房市场扭曲较小。货币保障避免了对住房市场的直接干预，不会给市场运行带来障碍，不会产生降低市场效率的副作用；货币保障可以准确反映住房的区位价值，可以引导保障对象合理使用资源；此外，货币保障不会将保障性住房与住房市场割裂为两个体系。

第三，提高资金的利用效率、有效利用现有的资源。投入同样的资金数额可以解决住房困难的家庭数量，相比于用实物的方式，用补贴的方式可以覆盖的面要大得多。

第四，住房需求者拥有更多的选择权。货币保障的方式，尊重需求者的消费主权，不把政府定制的格式化的住房强加给补助者，住房需求者可根据实际需求在市场上挑选住房。

第五，退出机制是可控的。一旦保障对象收入增加不再符合保障范围时，只需取消补贴即可实现退出。

三、中国住房保障方式的选择

中国住房保障未来的目标模式，应该是“使用权性质的保障房+货币保障”。目前我国的住房保障的方式较为混乱，产权和使用权两种性质的保障房齐头并进。但在目前大规模兴建产权性质保障房的时候，要弄清方向，逐步过渡。在中国现实情况下，住房保障的主要方式是使用权性质的保障房，这样可以打破价格双轨制，去除了权力的寻租空间。市场上卖的都是商品房，大家公平竞争，而保障性的住房只能出租，不会去扰乱正常房屋买卖的市场，让政府的归政府，市场的归市场。

但由目前的模式向目标模式过渡要分两步走。

第一步，逐步减少直至停止提供产权性质保障房、逐步扩大提供使用权性质的保障房，由“产权性质的保障房+实物保障”过渡到“使用权性质的保障房+实物保障”。在这个过程阶段，应该首先停止经济适用房的供应，特别是应立即停止政府部门与国有企事业在“自有用地”及获得新的土地建设不公开销售的经济适用房。值得一提的是，近年公租房建设的逐年扩大表明中国住房保障的形式或许朝着本研究的方向发展。此外，对于新建的产权性质的保障房，要加强公正性，例如保障房的面积要缩小，分配审核要严格，对于寻租者一经查实要严厉处罚。

第二步，逐步减少直至停止实物保障比例，逐步扩大货币保障比例，最终由“使用权性质的保障房+实物保障”过渡到“使用权性质的保障房+货币保障”。现阶段，由于多年来积累的住房保障欠帐和快速的城市化进程，在短时间内增加保障性住房的供应还离不开实物保障，实施第二步的条件还不成熟。在保障房形成一定存量，城市化进程有所放缓的情况下，可以启动第二步。

直至2007年国务院发布了24号文件，提出《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，把解决城市低收入家庭的住房困难第一次提到政府的工作议程中，确立了住房保

障是政府的责任。此后，逐步提出了“以廉租住房制度为重点，加快建立住房保障体系”，“改进和规范经济适用房制度，加大棚户区改造”，“逐步改善农民工的居住条件”。

但是，直到2008年，保障性住房建设才得以提速。为应对国际金融危机，从2008年第四季度到2010年年末全国保障性安居工程一共开工建设了1300万套。到2010年年末，全国以实物保障性住房方式解决的家庭达到2200万户。

如今，2011年1000万套的新开工目标，以及“十二五”规划明确提出的将新增3600万套保障性住房目标将大大提升保障性住房覆盖面。

总体来看，3600万套加上“十一五”以及改革开放以后多年积累的2000多万套保障性住房，到“十二五”末，全国就有5000多万套具有保障性质的住房；按照城镇化发展的速度，“十二五”末期，估计城镇居民在2亿5千万户左右，也就是说，在“十二五”时期，保障性住房的覆盖面可以达到城镇居民户数的20%，小陈也有望成为20%中的一个。

扭转商品房独大局面

除了解决小陈等城市中低收入人群的住房困难，2011年大规模的保障性住房建设还另有“任务”，作为宏观调控房地产市场的另一只轮子，和市场供应相互呼应，实现对住宅市场乃至房地产市场的双轮驱动。

一直以来，我国住房市场商品房一轮独大的局面，不但不能满足小陈这样的广大中低收入群体的住房需求，而且，因为供求关系紧张，投资投机助长价格畸高。

首先，政府主导的这一轮大规模保障性住房建设，可以满足供应量的短缺。目前，我

国的住房市场供求关系，仍然处于住房数量少于城镇居民户数的状态，实际上这也是造成一些地方房价、租价快速上涨的重要原因之一。另一方面，我国城镇化处于快速发展时期，每年大概有1500万农民工进城务工，需要房住。

从第六次人口普查的结果看，对一些大城市来说，住房矛盾更突出。以北京、上海、广东为例，这三个省市的人口绝对量占全国人口的比例均呈现上升状态。也就是说，随着城镇化，一方面是农业人口进入城市，另一方面小城镇、中等城市的人口也在向大城市迁移，加剧着大城市的住房短缺矛盾。

为了确保供应量，“双轮驱动”政策已经“发酵”。以土地供应为例，国土资源部和国务院的文件明确提出对保障性住房用地要做到应保尽保。特别要求，对保障性住房和中小户型商品房的供地不能低于整个住房供地总量的70%，并且作为刚性指标。

同时提出，一手抓保障性住房供地，另一手也不放松对普通商品房用地的供应。也就是说，住宅用地的供应总量是逐步增加的，并不是说在住宅供地里面划出一块变成保障房，商品房就减少了供地量。

其次，可以平衡预期而稳定房价。以2010年为例，全国的商品住房的供应量为840万套。而在2011年，仅保障性住房新开工就达到1000万套。即使以竣工量计，按照主管部门要求的至少400万套来看，可以很大程度解决中低收入群体的住房问题，从而减少商品住房的供应压力，避免因为供应紧张而造成房价上涨。

双轮驱动无疑将成为今后房地产调控的重要基础。住房和城乡建设部相关负责人表示，“十二五”时期，在全面完成3600万套保障性住房的同时，再增加普通商品住房的供应，通过双轮驱动，使住房的保有量和居住人口的数量实现一个基本的平衡。

房价过快上涨有望遏制

自2011年，另一个可能的变化，将集中在2005年来屡调而岿然不动，甚至越调越高的房价。在接受本刊记者采访中，国家行政学院决策咨询部研究员王小广认为，眼下中国房地产业就像一辆快速行使中的汽车，“如果想让它降低速度，可以通过减小油门、换挡位、刹车以及撞到障碍物来实现。但是，不同的途径其结果是截然不同的。”

对2011年的房地产业来说，在这一轮最严厉的调控政策之下，加上保障性住房的加量供应，有望实现一直以来孜孜以求的调控结果：房价过快上涨势头得到遏制，进而避免房地产市场急刹车乃至撞车。

自1998年住房制度改革以来，快速发展的房地产市场为相当多的老百姓提供了市场化购房的渠道，也带来了房地产业的快速繁荣，但也带来了房价的一路飚升。房价过快上涨成为2005年以来，中国房地产市场最突出的问题。而且，由它而产生的问题并非只是单一的价格问题，它还影响到社会的方方面面。比如，事关宏观经济平稳运行，事关老百姓“住有所居”目标的实现，事关社会和谐与稳定。也因此，加强房地产市场调控成为了政府宏观调控的最重要内容之一。

事实上，2005年以来，政府针对房地产市场的调控可谓一令紧过一令。先是2005年，中央出台了“国八条”，紧接其后的2006年又出台了“国六条”， 2007年底至2008年初房价上涨趋势得到遏制。但是，2008年第四季度，为应对国际金融危机，发挥房地产业扩大内需和改善民生的作用，一系列刺激房地产的消费政策影响越来越大，从2009年下半年开始，部分大城市出现房价的快速回升，甚至超涨。

2010年开始，新一轮的调控大幕再次拉开，中央连续出台调控措施，2010年出台了

“国十条”，2011年又出台“新国八条”，其调控措施堪称历年来最严厉。

被称为组合拳的系列措施以市场化手段为主，综合运用财政、土地等政策和差别化的信贷、税收政策，以及限购、政府问责机制等行政手段，既抑制不合理的投资投机需求，又增加房地产市场的有效供给，特别是加大了保障性住房建设力度。

目前，市场上传递出积极的变化信号，在限购政策和房产税试点的作用下，投资投机性需求得到有效抑制，过度超前需求得到控制。随着过度宽松的信贷环境正在发生变化，资金使用成本的提高，过快上涨的房价正在发生分化，多数城市房价涨幅明显趋缓，部分房价过高城市出现稳中有降态势。

可以看到，经过这一轮严厉的调控举措，一些城市房价过快上涨的势头得到了初步遏制。值得担忧的是，一些二三线城市的房价仍在上涨。对此，国务院未雨绸缪，提出坚持调控方向不动摇。这意味着遏制投资投机不会动摇，遏制豪华高档住房消费不会动摇。同时，还意味着力度不会减轻，已经实施限购的城市，在供求关系没有得到根本缓解之前，限购的措施不会取消。