维普资讯 http://www.cqvip.com 如何完善赈灾及灾后重建资金的 筹措、使用与监管机制 口王建康 汶川大地震造成了高达１５００亿元 的直接经济损失，５００多万人无家可归 需要安置，灾区交通、通信、电力、水 利等基础设施以及主导产业破坏严重。 安置灾民、恢复灾区正常的生产生活秩 序和水平，需要巨额资金投入。资金筹 有效监管是灾后重建必须面对的重大课 题，也是我国应对特大自然灾害机制建 设的重要内容。 加大转移支付力度，形成全国各地共同 支持灾区的机制。 财政支持灾后重建的另一方式是减 免税收。灾区生产单位的、消 赈灾及灾后重建资金的筹措机制 财政资金和转移支付是赈灾重建资 费税以及相应的城市建设税费，要尽 量减征。对中外各类资金参与灾区生 产重建工作，在税收上对相关项目给 措以及确保资金安全高效运行，事关灾 区重建的成败，事关灾区人民的切身利 益，也攸关形象以及社会各界对灾 区重建的信心和参与度。因此，赈灾及 灾后重建资金的及时筹措、合理使用与 金的主渠道此次地震灾区主要为经济 欠发达地区，特别是重灾区在遭受毁灭 性打击之后，自我发展的能力和基础已 极为薄弱，投入财政资金扶持其恢复和 发展成为及各级地方责无旁贷 之事。在灾后不久， 财政就下拨了 ２５０亿元用于抗震救 灾，近期，财 政又安排７００亿元， 建立灾后恢复重建 基金，同时表示明 予税收减免。 利用现代融资手段，减轻财政压力 一是积极争取世界银行、亚洲开发银 行等国际金融组织的赠款、无息、低 息贷款，争取其他友好国家和地区的 贷款支持，在国际范围内筹措资金。 既缓解了资金压力，也有利于发展国 际友好关系。 二是以债券方式在全国范围内筹措 资金。可以采取以财政部名义发行特别 国债、以四川省名义发行地方特别 后年将继续作出相 应安排，从中可见 对灾后重 建的高度重视和有 力的资金支持，全 国各省市也纷纷向 建设债券两种方式，筹措资金，将当期 财政压力分散到较长一个时间段，增强 财政支持灾区重建的能力。目前流动性 过剩，社会闲散资金充裕，社会各界有 着较高的支持灾区、参与灾区重建的意 愿，特别国债方式既是有效的筹资渠 道，也是动员社会各界的有效模式。考 灾区提供支持。考 虑到灾后重建工程 浩大，耗资巨大， 并非在一两年内就 虑到恢复重建是一个长期的过程，发行 的债券期限可以设定为５年，分年度发 行，而每次发行额宜控制在１００亿一 ２００亿元的规模，规模逐步递减，避免 可以毕其功于一役， 也不是财力可 以完全承担的。因 造成资金闲置。由于这样的债券带有支 援灾区性质，发行利率略高于同期银行 定期存款利息水平即可。 此，财政要做 好长期扶持灾区的 规划和准备，同时 灾后重建需要巨额资金投入 建立多渠道的社会资金的动员和参 与机制在汶ＪＩＩ￣：－Ｅ震发生后社会公众和 ５４ ｌ西部论丛２００８・０８ 维普资讯 http://www.cqvip.com 企事业单位等社会组织基于同情与爱 心，积极捐款捐物，至５月２５日１２ 时已接受国内外捐赠款物达２９０．５５亿 元。可见，社会对于汶川地震有着强烈 积极运用市场机制动员企业参与灾 后重建鼓励和支持企业基于公益动机 的救济和扶持。建议设立跨地区的灾后 重建委员会，对各地灾区基础设施进行 损失程度评估和负债能力分析，将各地 参与灾后重建。企业是社会经济发展的 主体，在灾后重建的重大事件中自然也 应发挥重要作用。灾区部分项目既具有 的重建任务统一考虑，根据实际情况提 供资金资助。 的支持意愿和巨大的支持能力。基于同 情和爱心的无偿捐赠尚且如此可观，如 公益性特征，又在一定程度上有着市场 化运作的可能，对于此类项目完全可以 采取财政资金引导企业资金的方式，放 灾后重建各项工作的资金配置受 灾地区百废待兴，灾后重建千头万绪， 资金和物资需求极其庞大。我们认为， 在灾后重建中确立项目安排和资金用途 时必须坚持以下几条基本原则： 果能采取有效措施，激励和调动社会支 持灾区重建的积极性，必然会有更多的 资金投入灾后重建工作。我们认为，目 前在动员社会资金参与灾后重建方面可 采取如下措施： 大财政资金的支持作用。但在此过程中 要谨防少数企业从灾难中牟取不当利益 的问题出现。 民生优先原则，即凡是与灾区民众 生活越直接的项目，灾区民众需求越迫 切的项目，越应优先得到资金保障和物 资供应支持。第一步是安顿灾民，确保 首先要建立捐赠资金使用管理情况 报告机制。社会捐赠者最大的愿望在于 捐赠款物能否确实用于灾区和灾民并对 灾区重建和灾民安置发挥积极作用，最 大的担忧在于捐赠款物的流失。只有 将社会捐赠情况、每笔款物的使用情 况、受益人等信息通过网络等方式加 以公布，可供捐赠人查询，并定期向 从灾后万科宣布参与灾区重建后的 社会反应来看，公众对其动机持高度怀 疑态度，这无疑会损伤企业界参与灾后 重建的积极性。我们认为，要解决这～ 问题，必须立即着手出台企业参与 灾民维持基本正常的生活条件，特别是 食品、饮水、住房、医疗和教育必须得 灾后重建的相关制度，即确保项目能够 体现公益性质，防止资本从中灾后重建 中牟利，并将各个企业参与灾后重建的 投入、产出，企业效益和社会效益等情 到及时保障。孤残、孤老、孤儿等特殊 弱势群体的生活需求更应得到优先照顾 和保障。 ，社会发布捐赠款物使用状况报告，才 能解除捐赠者的担忧，保证捐赠热情 不受损害。 民众参与原则，无论资金和物资来 况定期向社会报告，既解除社会公众出 于信息不对称而必然产生的疑虑，也使 源于何种渠道，无论重建工作由部 门还是非组织主导，甚或是企业 运作，在规划、执行、监管等各个环 其次是强化宣传，建立灾区与社会 企业的公益行为真正得到社会的认可， 形成正向的激励机制。此外，在宣传导 向上坚持鼓励和引导的原则，以公开、 公众之间的沟通机制。社会无偿捐赠的 基础在于捐赠者基于对受灾者苦难处境 的了解与同情，进而转化为支持受灾地 区和群众的意愿与行动。因此，要通过 节，必须坚持民众参与，即每项重大 活动和工作，都要吸收受灾地区民众 和志愿者、捐赠者代表参与其中，充 分发表意见。 公正和真实客观的报道化解社会的无端 猜疑，消除对企业”为富不仁”的偏见。 各种媒体和信息沟通渠道，持续地将灾 区受灾情况、重建情况、重建中遇到的 困难等信息向社会公众传达，形成社会 统筹考虑原则，各个受灾地区要分 赈灾及灾后重建资金的使用机制 财政支持、社会资金和国内外捐 赠款物数量庞大，但相对于灾后重建 层次建立相应的灾后重建规划，在规划 制定过程中，要充分吸收多方面专家以 及社会公众的意见，考虑环境保护、资 源节约等因素，将灾后重建与优化人口 分布，优化产业布局，转变发展模式、 调整主导产业等结合起来，统筹考虑， 确定资金的使用。灾后重建既要考虑硬 公众对地震灾区的持续关注，防止关注 疲惫。只有持续的关注，才能有持续的 支持行动。 的资金需求量而言，仍然高度稀缺。 将赈灾重建资金和物资合理有效的加 以分配和利用成为一个重要的、难度 极高的问题。 受灾地区间统筹安排此次汶川地 再次是拓宽捐赠和社会参与灾区重 建的渠道。特别是部分社会公众或单 位，希望针对特定对象进行支持，部分 公众甚至希望通过特定渠道进行捐赠。 民政部门应该在加强监管的同时，积极 件的重建，如住房、基础设施以及产业 恢复，也要重视软件建设，如心理康 复、灾民互助机制、受灾地区人力资源 建设、灾后文化建设、灾后重建工作制 度、灾后重建信息网络等方面的建设， 并给予资金支持。 震，受灾面积广，受灾程度深。除了四 川以外，甘肃、陕西等多个省份都不 同程度遭受灾害损失。除了重点对四 Ｊ１１省内的绵阳、德阳、成都等重灾区 鼓励各类民间公益基金的设立和运作， 积极鼓励国际基金和非组织进入中 国，参与灾区重建。 进行支持以外，也要将陕西的汉中、 宝鸡等地，甘肃的陇南、甘南等地纳入 国家赈灾及灾后重建计划，作通盘考 虑，给予不同程度的扶持。特别是考虑 到各受灾地区均存在不同数量的重灾 最后是发行赈灾彩票，筹措资金。 这样可以将支持灾区重建的爱心与部分 公众投机以谋求自我利益的动机有效结 积极稳妥原则，灾后重建是～个较 长时期内的艰巨任务。从目前可以动员 的财力、人力和物力而言，都无法在短 期内承担灾后重建的需求。灾后重建也 合起来，实现自利动机与利他动机的有 效结合，使得支持灾区的行为能够得到 激励，并扩展动员和参与面。 民，各地，特别是甘肃、陕西、重 庆等地更应高度重视对本地区重灾人口 有自身内在规律，并不完全是人的意志 可以左右的。因此，必须分步实施，积 ２００８・０８西部论丛ｌ ５５ 维普资讯 http://www.cqvip.com 络、媒体等渠道向社会报告重建工作情 况；资金使用重大问题在社区或乡村范 围内张榜公布，切实保证灾区群众的知 情权。在公开透明中实现社会各界的广 泛参与和有效监督。 审计、评估机制赈灾及灾后重建 资金量大，社会关注度高，资金使用效 率关系重大。灾后重建没有一成不变的 成功模式，必然要在实践中逐步完善。 因此，除了全面加强审计工作，对资金 使用是否存在违规违纪情况进行审计以 外，还应委托专业评估机构就各地灾后 重建项目实施效果及资金使用效益分期 进行评估，及时向社会公布真实、 完整、详细的审计报告、评估报告。针 对审计以及评估中发现的问题，及时规 范相关制度，并调整和完善灾后重建项 心理咨询师在给灾区孩子做辅导 目模式设计、项目实施方式。 投诉举报机制建立健全渠道通畅 的款物，应尽量减少中间环节，从而降 极推进。资金使用计划的安排，要和灾 后重建组织建设、制度建设和人力投入 以及灾区的实际情况协调安排，既要避 免资金投入不足影响重建进程，也要避 免资金计划安排过大而闲置或仓促建 的投诉举报体系尤为重要，应立即设立 灾后重建工作投诉处理机构，吸收志愿 低资金拨付和管理成本，加快资金拨付 速度，尽早使灾区群众受益，同时也能 者和非组织代表、受灾群众代表参 与其中，公布投诉举报电话、信箱，形 成包括各级纪委、信访办以及社会机构 等在内的多层次、多渠道的投诉举报及 够有效降低资金流失的风险。 设，影响资金使用效率。 高效节约原则，灾后重建在一定程 赈灾及灾后重建资金的监管机制 国内外的经验证明，赈灾及重建资 金的运行安全是一个突出问题。某省水 灾后通过行政渠道层层下拨赈灾资金， 处理机制。凡有实名投诉举报，每案 必查 一经查证属实，每案必须追究 相关人员责任：凡有调查处理结果， 度上具有重新开始建设的特征。为此， 必须采用最新建设理念，贯彻落实科学 发展观，既要建好，又要坚持节约原 最后达到灾民手中的资金不到总资金的 百分之一。这一案例说明，没有有效的 资金监管机制，赈灾以及灾后重建的投 每案必须答复投诉举报人。严格保护 投诉举报人的合法权益，坚决严肃处 理打击报复投诉人、举报人的行为， 则。对于事关抵御各类自然灾害能力的 建设项目，如住宅、学校、医院、公共 活动场所、应急体系建设等均应采取高 入和效果根本无法保证。特别是社会公 众基于爱心的无偿捐助，其积极 性和捐 助力度更是受到资金监管效果的影响。 使赈灾及灾后重建工作始终置于群众的 有效监督之下。 激励惩处机制赈灾及灾后重建工 标准 产业重建应积极利用高新技术， 事关群众健康和人身安全的物资供应要 确保质量合格，特别是食品和饮水供 应：但也要防止一味追求高标准建设等 铺张浪费现象，在不影响灾区群众生产 生活的前提下，从实际出发，节约重建 成本，能够循环使用的物资坚持集中回 收，如此次地震后灾区获得了大量帐 因此，必须高度重视赈灾及灾后重建资 金的监管机制建设。 作是一个较长时期内的工作，参与重建 人员和组织的工作不能完全依靠爱心和 信息公开机制灾后重建是全社会 奉献，更不能完全依靠自我约束。一方 面要对工作认真负责、成效突出的人员 和机构予以表彰奖励，授予“汶Ｊｌ１荣 誉市民”等荣誉称号；另一方面要对 的责任，需要全社会的广泛参与。因 此，灾后重建的资金使用决策、管理过 程，投入情况、产出情况、民众参与情 况等均应坚持信息公开。在赈灾以及灾 篷、活动房屋等救灾物资支持，使用完 毕后应及时回收，并统－－，３毒处理后送 至各地救灾物资储备中心：以供今后其 他地区发生重大灾害时使用。 赈灾重建资金的拨付在赈灾和灾 后重建过程中，能够直接到人到户的款 侵占私吞、挤占挪用赈灾物资和资金 的违规违纪行为进行严肃处理。建议 全国或相关省份地方，采取 立法形式，对赈灾及灾后重建过程中 后重建过程中坚持全程、全方位公开， 邀请新闻媒体、灾区群众代表、志愿者 代表、捐赠者代表、非机构、 代表、政协委员等参与灾区重建项目决 策、资金分配、资金管理全过程；负责 灾后重建工作的各级组织，定期通过网 这一特殊时期的特殊犯罪行为，给予严 肃的法律惩处。黪 （作者为陕西社科院经济研究所研究员） 物，争取直接到人到户，不能到人到户 Ｉ￣１１＂５６西部论丛２００８・０８
