关于推进人口和计划生育综合改革的战略思考

金小桃

【专题名称】人口学与计划生育 【专 题 号】C5

【复印期号】2006年01期

【原文出处】《中国人口科学》(京)2005年05期第～94页

【作者简介】金小桃，河海大学商学院博士研究生、国家人口和计划生育委员会主任。

【内容提要】 人口和计划生育综合改革工作开展5年以来，取得了显著的成绩。“十一五”

期间，必须继续大力推进综合改革，加快建立人口和计划生育工作新机制，努力为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会创造良好的人口环境。 【关 键 词】人口和计划生育/综合改革/工作机制

20世纪90年代末，中国实现了人口再生产类型的历史性转变，进入了稳定低生育水平的新阶段。人口和计划生育工作向何处去？成为广大人口和计划生育工作者及全社会共同关注的问题。2000年，全国基本实现计划生育“三为主”后，国家计生委抓住《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（以下简称《决定》）颁布的有利契机，做出了开展人口和计划生育综合改革、加快建立适应社会主义市场经济需要的工作新机制的正确决策。随着实践的展开，这项决策的科学性正在逐渐地显现在人们的面前，并预示着这场变革具有前瞻性和战略性，它将从根本上决定中国人口和计划生育事业在21世纪的最终走向。人口发展是促进中国经济社会发展的关键因素，因此，我们应该从战略高度、前瞻视角和国际背景对这场变革的若干重要方面来进行一些比较系统的探索和研究。

一、战略内涵和目标 （一）内涵

1.坚持用“三个代表”重要思想统领人口和计划生育综合改革新机制建设工作。人口问题的本质是发展问题，人是生产力中最具活力的因素。实行计划生育，促进人口与发展，就是发展先进生产力的内在要求和重要动力。人们的生育观念和生育行为也是一种文化现象。实行计划生育，实质上是一场移风易俗的思想。扫除封建生育文化的影响，代之以男女平等、计划生育、优生优育等新型的生育文化，促进人民群众在生育观念和生育行为上的文明和进步，本身就代表了先进文化的前进方向。计划生育把人民群众的个人利益与国家利益、家庭利益与社会利益、自身利益与子孙后代的利益有机地统一起来，目的是为了实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。因此，人口和计划生育工作本身就是“三个代表”重要思想的具体实践。

2.落实科学发展观，促进人的全面发展。科学发展观的本质是“以人为本”。坚持以人为本、促进人的全面发展，其内涵包括两个方面：一是就个体而言要促进和保障个体自由、健康、文明的发展，每个人能够充分展示自己。二是就群体而言要实现人与人之间的和谐，人与社会的和谐，人与自然的和谐。也就是说，既要满足个人的自由发展，又要促进全体人民的全面发展；既要考虑人们的现实利益，又要考虑人们的长远利益；既要关注目前的13亿人口，又要兼顾未来新增人口；既要重视研究人口与发展的规律，又要重视研究和把握人

口与经济社会资源环境协调发展的可持续发展规律。

3.为构建社会主义和谐社会提供人力资源保障，实现由人口大国向人力资本强国转变。积极推进制度和机制创新，稳定低生育水平，提高出生人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，优先开发人力资源，促进人口大国向人力资本强国的转变，促进人口与经济社会资源环境的协调发展和可持续发展，为构建社会主义和谐社会提供人力资源保障。 4.创新人口和计划生育工作机制。通过综合改革，努力解决好目标问题、宗旨问题、机制问题、动力问题、能力问题，建立符合社会主义市场经济和法治要求的人口和计划生育新的“依法管理、村（居）民自治、优质服务、推动、综合治理”的工作新机制。 （二）战略目标

1.总体目标。到2010年，在全国大多数省份基本建立“依法管理、村（居）民自治、优质服务、推动、综合治理”的人口和计划生育工作新机制。主要标志是确保稳定低生育水平，统筹解决人口问题取得实效，让人民群众满意。

2.阶段性目标。2005年，在总结全国19个综合改革试点市经验和理论研讨的基础上，全面推进人口和计划生育综合改革。2008年，在东部地区和中西部工作基础较好的地区率先基本建立工作新机制。2010年，全国大多数地区基本建立工作新机制。 二、战略分析与判断 （一）SWOT方法分析

根据战略研究理论，运用SWOT（优势、弱势、机会、挑战）方法，对当前推进综合改革所具有的优势、弱势和面临的挑战、机会等进行全方位分析，可得到如下判断。 1.优势。经济社会的持续发展为人口和计划生育工作的发展奠定了雄厚的物质基础。改革开放以来，中国经济社会发展的成果，特别是改革开放20多年来的成功经验将对促进人口计生工作的改革创新产生巨大的推动作用。

2000年，《决定》明确提出了新时期人口和计划生育工作战略目标与任务，即稳定低生育水平，提高出生人口素质；逐步建立有力、管理有效、法规完备的计划生育保障体系和工作机制。2002年以来，历次人口资源环境工作座谈会都明确提出，“加快人口与计划生育领域的改革创新，建立和完善依法管理、村（居）民自治、优质服务、推动、综合治理的工作机制，全面提高人口与计划生育的管理水平和服务水平。”2003年，国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，增加了加强人口发展战略等工作职能。随后，地方各级计生委都陆续更名。各级人口计生委的更名，为加快职能转变、建立适应社会主义市场经济要求的工作机制提供了历史契机。

在30多年的计划生育工作历程中，人口计生系统已经拥有工作人员52.6万人（盛茂林，2004），计划生育协会会员9000多万人，整体素质不断增强。

目前，计划生育行政工作机构8.7万个，县乡两级计划生育技术服务机构3.7万人（盛茂林，2004）。基层计划生育行政管理部门和计划生育协会等群众团体以及村民自治组织密切配合，构建了互联、互补、互动的农村计划生育公共服务体系，对于实现中国人口再生产类型的历史性转变发挥了不可替代的重要作用。

国家人口计生委在全国14个省（区、市）选择了19个试点单位，并先后3 次召开综合改革试点工作座谈会。山东、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、湖北、湖南、四川等地在全省范围内推进综合改革。各地综合改革工作已经取得阶段性成果。

2.弱势。中国人口总体素质不高。中国出生缺陷发生率为4％～6％，年发生出生缺陷100万人左右。各种地方病患者累计达6000万人左右（张维庆，2004）。艾滋病等威胁人民健康和公共卫生安全的疾病有蔓延之势。国民特别是农民受教育程度还不高。

流动人口规模庞大。目前中国流动人口已达到1.44亿，今后20年将有3亿农村人口陆续转为城镇人口。出生人口性别比持续升高，第五次全国人口普查已达117。长期下去，将带来婚姻挤压等一系列社会问题。

低生育水平面临着反弹危险。目前，不少干部对计划生育工作存在着盲目乐观或麻痹松懈情绪，如果领导不力、举措失当、投入不足，动摇仍然比较薄弱的基层管理和服务网络建设，将直接威胁到低生育水平的稳定。

3.机会。人口发展战略研究取得的成果，为综合改革提供了理论基础和智力支撑。国家人口发展战略研究科学预测未来中国人口发展态势，提出了落实科学发展观、促进人口与经济社会资源环境协调发展的战略构想和建议，明确了建立人口和计划生育工作新机制是稳定低生育水平的必然要求。

人口发展日益成为国际社会关注的重大问题，国际环境的变化有利于中国人口和计划生育事业的发展。当前，人口资源环境问题日益成为全世界关注的重点，实现人口与经济社会的协调发展以及走可持续发展的道路已经成为各国共同追求的目标。

4.挑战。目前面临的主要挑战是：（1）5个认识不足。对全面落实科学发展观中稳定低生育水平、综合治理人口问题的重要性和迫切性认识不足；对社会转型期各种矛盾摩擦产生的剧烈震荡给人口和计划生育工作带来的影响认识不足；对人口问题是可持续发展的关键认识不足；对人力资源开发、人力资本积累是持久发展的源泉和动力认识不足；对引导人口合理分布、改善人民生活、扩大居民需求是经济增长的目的和动力认识不足。（2）4个性障碍。稳定低生育水平的激励与约束机制不健全、人力资本培育及配置机制不健全、与人口转变相适应的人口流动和社会保障机制不健全、人口发展宏观和公共管理与服务机制不健全。（3）4个没有改变。中国人口多、底子薄、人均资源相对不足的基本国情没有根本改变；严格的生育与群众生育意愿之间的基本矛盾没有根本改变；计划生育作为“天下第一难”的工作性质没有根本改变；计划生育作为基本国策的地位没有改变。 （二）基本判断

综合改革是推动建立人口和计划生育机制体系的战略抉择，是人口和计划生育事业发展的必然要求，是时代的选择，是历史的必然。人口和计划生育综合改革工作是贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观、《人口与计划生育法》、《决定》和历次人口资源环境工作座谈会精神的战略决策；是实施《行政许可法》的必然要求；是稳定低生育水平、提高计划生育管理和服务水平的重要举措；是改善基层党群干群关系、促进基层民主法制、巩固党的执政地位的有效手段；是解决“三农”问题、促进农村发展的必由之路。“依法管理、村（居）民自治、优质服务、推动、综合治理”的工作机制是以人为本、强基固本、齐抓共管、可持续发展的机制，只有党政领导、部门配合、群众参与才能建立起来。 三、战略实践和实证

5年来，按照党、的要求，各级人口计生委加快建立和完善“依法管理、村（居）民自治、优质服务、推动、综合治理”的工作机制，人口和计划生育工作不断取得新的突破。具体来说，主要体现在以下几个方面。

（一）“三个代表”重要思想和科学发展观得到深入贯彻落实

各级人口计生委认真践行“三个代表”重要思想，全面落实以人为本的科学发展观，自觉把人口和计划生育工作综合改革纳入经济社会改革大局，把经济增长同人口、资源、环境和经济社会发展有机结合起来。在的组织领导下，由有关方面组成了国家人口发展战略研究课题组，国家人口计生委认真做好组织、协调和服务工作，动员跨地区、跨部门、跨学科的300多位专家学者共同参与， 使人口发展战略研究顺利推进，全国各省（区、市）

也相继开展了区域性人口发展战略研究。特别是长三角、京津冀、东北地区、西北地区等重点区域的人口发展战略研究工作取得了积极进展。 （二）以人为本的工作理念得到强化

在科学发展观的指引下，各地在推进综合改革过程中，更加注重关注和满足人民群众的计划生育/生殖健康服务需求，尊重和维护育龄群众的相关权益。长春市提出的计生服务“三关爱”（人性关爱、人情关爱、人文关爱），是对以人为本工作理念的具体解读。各地普遍开展计划生育/生殖健康优质服务，普及包括性病、艾滋病预防在内的计划生育/生殖保健知识，推广避孕方法知情选择，加强优生优育及不孕不育症诊治，逐步将服务对象拓展到青少年、男性和老年人口，并将群众的满意度作为评价工作的一项根本性指标。 （三）依法管理突出规范运作

各地、各级行政管理人员越来越深刻地认识到，依法管理首先是依法治官、依法治权。各地普遍制定和完善了执法公示制度、责任制度、过错追究制度、监督检查制度以及有奖举报制度等，规范执法行为，维护计划生育行政执法的严肃性和公正性，提高计划生育依法行政水平。各省、自治区和直辖市在出生人口性别比严重偏高的地区集中开展专项治理活动，依法打击非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠行为。辽宁、浙江、福建、安徽、山东、河南、湖北、湖南、广西等省份制定地方法规和出台司法解释，加大依法打击非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠。 （四）村（居）民自治重在维护权益

各地人口计生部门积极参与“村两委”建设，强化村级计生组织和计生协会，试点地区70％以上的村实施了村民自治。绵阳、咸阳等市纠正了过去在“村规民约”中随意设置的收取押金、保证金、滞纳金甚至罚款等不符合现行法律规定的条款。威海市、上海市卢湾区率先对基层计生协会的组织形式进行改造，使其成为真正意义上的非组织，确保协会在民主监督、民主参与中充分发挥作用。北京市海淀区、大连市等地开展了“高档物业小区计生管理新模式”的试点工作，取得较好成效，有力地促进了计划生育居民自治。 （五）优质服务坚持项目带动

各地加强宣传教育，深入开展婚育新风进万家活动，积极开展“关爱女孩行动”，普及法律法规和计划生育/生殖健康知识，努力营造有利于妇女发展和女孩成长的氛围与社会环境；开展积极的国际交流，使国际先进理念生殖健康理念深入人心。北京、辽宁、江苏、上海、浙江、湖北、四川等地改革优质服务决策机制，针对当前农村公共卫生服务网络的薄弱环节和计生服务站的优势与潜力，以及健康和亚健康人群对生殖健康知识的需求，将群众的服务需求作为制定当地年度工作计划的重要依据，确保群众需求能够得到及时、准确的满足。贵阳、滨州等地通过加强与卫生部门的联手合作，做到资源共享，优势互补，共同发展；青岛、长沙、绍兴等地在购买计划生育技术服务方面进行了有益的探索。 （六）推动注重制度创新

一是法定优待。各地在修订地方人口和计划生育条例时，进一步完善了计划生育奖励与社会保障制度。对实行计划生育的家庭特别是只有女孩的家庭，在分配集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地、承包土地、培训、就业、就医、住房及子女入托、入学等方面给予适当照顾。目前，以奖励为主体的计划生育推动格局已基本形成。二是农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点顺利开展，西部地区“少生快富扶贫”工程试点进一步推广。农村两项制度试点深受各界赞誉，取得了良好的经济和社会效益，被群众称为“德政善举”，对人口计生工作发挥了有力的推动作用。三是引导群众少生快富奔小康。各地深入开展帮扶活动，加大财政投入，扶持计划生育贫困家庭摆脱贫困，真正把群众的兴奋点由“生孩

子”引导到了“抓票子”上来。湖南省凤凰县、湖北阳县开展了“绿卡工程”和“民福工程”，对计划生育困难家庭实行全方位的扶助。威海、赤峰、宜昌、咸阳等地因地制宜，深化“三结合”，促进其制度化、项目化。四是设立计划生育公益金。江苏、浙江、山东等地设立计划生育公益金，利用社会资金帮助计划生育困难家庭。 （七）综合治理加强统筹协调

各级和积极协调有关部门，动员全社会力量实行综合治理。教育、科技、、民政、卫生、工商等有关部门进一步明确在人口和计划生育工作中的职责、任务，制定具体措施。人口和计划生育部门充分发挥职能作用，协助和组织、协调、督促、推动各部门落实人口和计划生育。各级工会、共青团、妇联和计划生育协会等群众团体作为协助、动员广大群众参与计划生育工作的重要力量，积极发挥作用，组织引导群众实行自我教育、自我管理、自我服务。各地重视通过加强信息化建设促进综合治理人口问题，运用现代信息技术提高工作效率和管理水平。信息的交流与共享，对优化决策，引导服务和规范管理，起到了重要的基础性支撑作用，尤其对加强新时期流动人口的管理与服务具有显著效果。国际交流合作的积极拓展、武汉、三亚国际论坛和会议取得了显著成就。 （八）干部人事制度改革成效显著

各地切实加强队伍建设，努力创建学习型机关。各地人口计生部门普遍借鉴并发展牡丹江市经验，改革人事制度，优化队伍结构，队伍素质和精神面貌显著改善。在农村税费改革和乡镇机构改革过程中，绝大多数地区保证了人口计生机构和人员编制的稳定。目前，初步在村级形成较为完备、运行规范的队伍建设机制，促进了计生工作的经常性开展和重心下移。 四、战略前瞻和选择 （一）深入发展面临的主要困难

人口和计划生育的进一步改革，已与政治、经济、文化、医疗、户籍等方面的改革连在一起；改革越向深层推进，各方面、各领域的联动性就越强，而各方面改革能否配套推进，不仅制约着人口计生领域改革的进程，而且决定着人口计生领域改革的效果。随着市场经济的发展，通过行政手段主导改革的能力也受到了挑战。同时，受制定权约，一些深层次的改革难以在地市一级展开，需要在省级层面上开展人口和计划生育综合改革工作。面对改革发展中出现的新问题，部分同志缺乏创新能力和进取精神。有的对开展综合改革有畏难情绪，认为改革涉及多个部门，协调难度大。有的求稳怕乱，害怕在改革中打破原有的利益格局，损失已有的权力和资源。有的不愿意抛弃传统的思维习惯，面对计划生育面临的新情况新问题，束手无策，得过且过。

中国经济社会发展的不平衡性决定了人口计生工作水平的多层次性。当前人口计生工作地区之间发展很不平衡，一些地方仍然停留在计生部门内部改革的层面上，没有把综合改革与相关社会经济领域的改革举措合拍，特别是“推动、综合治理”的实施，需要相关配套的支撑，部门协调不够，社会参与力度不够，改革的社会氛围没有形成。从总体来看，一些地方的综合改革没有扩展到整个机制的创新，没有形成“星火燎原”之势。

由于受经济条件的，一些地方推进综合改革在财力、物力、人力上的制约因素难以解决，利益导向机制难以建立，特别是一些经济欠发达地区的农村，优先优惠、奖励、保障措施等难以出台或得不到落实。 （二）对策和建议

1.进一步转变职能，把握推进综合改革建立新机制的战略方向。适应公共管理改革的要求，贯彻落实《行政许可法》，强化社会管理和公共服务职能，国家和省级人口计生委要把工作重心转移到研究战略、制定规则、创造环境、依法行政上来。坚持科学民主决

策，进一步完善公众参与、专家论证和决策相结合的决策机制，自觉接受各方面的监督。 2.加快建立有利于计划生育的利益导向机制，建立推进综合改革建立新机制的战略保障体系。以农村部分计划生育家庭奖励扶助制度为核心，积极推进西部地区“少生快富扶贫”工程，继续深入开展计划生育“三结合”，重视解决计划生育困难家庭特别是独生子女伤残死亡家庭的实际困难，积极探索并逐步建立一系列有利于计划生育工作的优惠和激励机制，为建立农村最低生活保障制度奠定基础。

3.建立人口发展战略研究长效机制，制定推进综合改革建立新机制的战略规划。建立人口发展战略研究的长效机制，将战略研究与解决当前人口发展面临的重大问题、行动计划有机结合起来，与人口、经济社会的制定有机结合起来，加快建立人口与发展综合决策支持系统，科学编制“十一五”人口发展规划。

4.综合治理出生人口性别比升高问题，突破推进综合改革建立新机制的战略难点。加强宣传，深入开展“关爱女孩行动”，形成有利于女孩健康成长的社会环境。同时，加强对B超、终止妊娠手术和药物的管理，制定和完善严格禁止利用“B超”等医学手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的终止妊娠的法律法规，在《中华人民共和国刑法》修改中增设有关条款，加大依法打击的力度，力争“十一五”期间遏制出生性别比升高的势头。 5.加强以县站和中心乡镇服务站为重点的基层服务网络建设，突出推进综合改革建立新机制的战略特色。抓住农村乡镇机构改革和税费改革的机遇，提高县乡两级服务站的装备水平和队伍素质，完善行政管理、技术服务、群众工作“三位一体”的计划生育管理与服务体系，为构建社会主义和谐社会形成坚实的网络体系。

6.全面推进计划生育依法行政，改进完善推进综合改革建立新机制的战略思维。深入贯彻《人口与计划生育法》及其配套法规和地方条例，提高计划生育依法行政水平，彻底改变主要依靠强有力的行政手段推进计划生育的思维模式。加大流动人口计划生育综合治理力度，开展便民维权活动，推动人口和计划生育系统文明执法，维护公民实行计划生育的合法权益。

【参考文献】

[1] 张维庆（2004）：《为全面建设小康社会创造良好的人口环境》， 《人口启示录》，中国人口出版社。

[2] 盛茂林主编（2004）：《人口和计划生育知识简明读本》，中国人口出版社。^

全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点工作的实施

及其建议

农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点工作评估调研课题组

【专题名称】人口学与计划生育 【专 题 号】C5

【复印期号】2005年05期

【原文出处】《人口与计划生育》(京)2005年04期第4～6页

人口和计划生育是一项重大的战略问题，是我们的一项基本国策。30多年来，我们实行了符合国情的计划生育，并取得了举世瞩目的成绩，为改革开放和社会主义现代化建设创造了良好的环境。如果没有人口的有效控制，我国经济和社会发展就不会有今天的好局面。

当前，我国人均国民生产总值已经突破1000美元，经济社会发展进入了一个新的阶段。但人口多、底子薄、资源有限仍是基本的国情，这决定了坚持计划生育是一项长期的。在新的历史条件下，进一步开创计划生育工作的新局面，是我们面临的一项重要任务。 计划生育难点和重点都在农村，特别是在经济不太发达的中西部农村。研究经济社会发展面临的宏观背景，总结几十年计划生育工作的经验，我们感到实行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，是新时期我国计划生育工作的一个重大创新，对进一步激发广大农民群众计划生育热情和积极性，对稳定生育水平，对经济社会的全面协调可持续发展，都具有重大意义。

为了认真总结试点工作经验，完善奖励扶助制度，由发展研究中心《经济要参》杂志社邀请研究室、政研室、财经领导小组办公室、农村工作领导小组办公室、西部开发办公室、国家、农业部、发展研究中心等部委的有关领导专家组成了联合课题组，2004年11月5～8日，课题组分别深入到湖南常德市、河南焦作市和贵州遵义市的5个县和一些乡村进行了实地调研，走访了60多家农户和许多基层干部，所到之处，所见所闻，无不深受感动和鼓舞。课题组认为，从全国试点情况汇报和实地调查情况来看，几个月来，奖励扶助制度在各地试点工作进展顺利，取得了阶段性的成果，并积累了不少成功经验。为该制度在全国农村全面推行打下了良好的基础。 一、奖励扶助制度是计划生育工作思路的重大创新

过去，我国的计划生育较多地偏向“处罚多生”，人口控制较多地采用了行政手段。这对实现人口控制目标，保障经济社会的健康发展，发挥了重要作用。但在新的形势下，促进计划生育事业不断发展，必须减少强制措施，更多地通过经济扶助和“人文关怀”，引导农民理性转变生育观念，少生致富，自觉自愿地有计划生育。农村计划生育家庭奖励扶助制度，就是对此进行的积极探索。这项制度对率先执行计划生育的农民，给予奖励和扶助，使他们在生活上有帮助，经济上有实惠，政治上有地位，建立起了计划生育的利益导向机制，形成计划生育的新的有力的激励机制，有利于从根本上破除“越生越穷，越穷越生”的恶性循环，开创了新时期人口计划生育工作的新思路。

农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，引进“奖励少生”的激励机制，不仅找到了做好新时期计划生育工作的一条有效途径，而且对农村社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设都具有十分重要的促进作用。

第一，对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度，是坚持以人为本、落实科学发展观的重要举措。奖励扶助把关注的重点放在农民群众的切身利益上，体现了对人的关爱。奖励扶助目的在于引导和鼓励农民自觉计划生育，缓解人口压力，有利于促进人与自然的和谐发展。奖励扶助的对象主要针对农民，财政的支持重点主要在中西部地区，有利于促进城乡统筹和地区之间的协调发展。奖励扶助使部分农民养老问题得到保障，这在一定意义上是我国农村社会保障制度的重大突破，是改变城乡二元经济结构迈出的新的步伐。奖励扶助政

策着眼我国经济社会长远发展，代表了广大人民群众的根本利益，是实践“三个代表”重要思想的具体行动。

第二，对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度，是加强党的执政能力建设的重要举措。十六届四中全会指出，我国改革发展正处在关键时期，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷，必须大力加强执政能力建设。对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度，就是把做深入细致的思想工作和解决群众的实际困难结合起来，让响应党的号召、自觉实行计划生育的部分农民政治上有地位、经济上得实惠、养老上有保障。这有利于提高党和的公信力，提高党和的号召力和凝聚力，提高党的执政能力和的行政能力。 第三，对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度，是加强社会主义精神文明建设的重要举措。奖励扶助有利于培养农民群众科学的生育观念。奖励扶助向生女孩家庭倾斜，有利于构建和谐社会，有利于解决新生人口男女比例失调问题。奖励扶助使计划生育家庭的老龄人口老有所养，有利于城乡统筹。奖励扶助制度的建立，有利于改变计划生育工作中的一些不当的做法，促进建设，维护和改善我国的国际形象。 二、奖励扶助制度试点地区运行状况良好

2004年2月，转发了人口计生委和财政部关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作的意见，出台了具体的奖励扶助办法，决定在四川、云南、甘肃、青海省和重庆市，以及河北、山西、黑龙江、吉林、江西、安徽、河南、湖南、湖北省各1个地（州、市），贵州省遵义市进行试点。7月23日，又召开了全国农村计划生育家庭奖励扶助制度试点工作电视电话会议，对试点工作做了进一步的部署。在国家确定的试点地区之外，一些地方还自行开展了试点工作。几个月来，试点的实践证明： ——明确使这一制度的实施具有坚实的操作基础。再好的如果过于复杂，最终都难以落实。农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，目标是推动计划生育工作，奖励扶助的对象为独生子女和双女家庭60岁以上的老人，奖励扶助的标准是每人每月不少于50元。制度目标十分明确，对象易于鉴别，奖励扶助的标准简单，群众易理解，基层易操作，这使试点工作具有很好的群众基础和操作基础。

——分级负担为这一制度的实施提供了可靠资金保障。计划生育直接关系全民族的整体利益，国家财政给予奖励扶助是义不容辞的。但仅靠财政奖励扶助，不利于地方在实际操作中严格控制奖励扶助的范围和规模，而奖励扶助范围一旦突破，农民之间的相互攀比以及可能出现的行为等，都会引起一系列的矛盾和问题。所以即使在贫困地区，地方财政也分担一部分资金成本。但地方分担充分考虑了各地负担能力，根据各地财政实力的不同，确定不同的分担比例。这样既控制了制度成本，又使制度实施有了可靠的资金保障。 ——细化使这一制度的实施得以规范化操作。国家人口计生委和财政部明确了资格确认权、资金管理权、资金发放权和社会监督权“四权分离”的制度运行框架。各个试点地方都结合本地实际，制定了具体的实施细则和相关的配套。比如，在资格确认上，各地普遍建立了一套从个人申报、村民评议、人户调查、逐级审核、三榜公布、群众举报到确认回访的资格确认程序；在基金管理上，各地制定了资金保障制度和管理制度，普遍实行了专户管理；在资金发放上，实行代理发放制度，根据各地不同情况，由农业银行、农村信用社、邮政储汇局代理发放。在资金监督上引入了监察、审计、以及社会等多方面社会监督机制，在制度落实的各个环节都有比较规范的操作办法。

——宣传为这一制度的实施提供了必要的社会环境。各试点地区在试点过程中，都广泛开展了试点工作的宣传，使有关家喻户晓，不仅为计划生育宣传工作增加了新的内容，而且使计划生育宣传更加接近群众、易于被群众接受，大大提高了宣传效果，对制度实

施中做好资格确认工作、加强群众监督，也发挥了重要作用。 三、奖励扶助制度试点已取得明显效果

试点工作开展的时间虽然不长，但已取得十分显著的成效，产生了十分积极的反响。 一是确实解决了部分计划生育家庭的困难。缺乏必要的社会养老保障是影响农村计划生育的一大障碍。实行奖励扶助制度，启动了由家庭养老向社会养老的转变，改变了几千年的传统，是农村社会发展的一大进步。目前对农村独生子女和双女家庭每人每月补助50元，奖励扶助金额还不是很高，但对农民家庭来讲是一个很大的补助，特别是对中西部地区经济比较困难的农民，确实起到了雪中送炭的作用。奖励扶助使计戈性育家庭的养老问题有了一个低水平的保障，是解决农民养老问题的一个重大突破。

二是确实带动了大批农民自觉自愿地计划生育。奖励扶助对农民产生了利益上的激励，解除了部分农民对计划生育的顾虑。几个月来，试点地区农村夫妇办理独生子女证的人数大大增加。湖南省常德市试点工作开展以后，全市领取独生子女证的家庭达到26万多户，比试点前增加了11万户，增幅达76.8%；有4487户符合二胎生育户主动放弃再生育。河北省承德市2004年4月份以来，领取《独生子女光荣证》的人数是去年同期的1倍多。山西晋中市还出现16000多人排队领证的景象。

三是确实改变了计划生育工作的形象。过去一些地方主要靠行政手段、强制措施开展计划生育，这影响了计划生育干部的形象。基层计生干部讲，奖励扶助制度的实施，密切了计生干部与群众的关系，老百姓不再白眼、另眼看待计生干部。试点地区群众不仅是对计划生育干部的辛苦和服务满意，而且对计划生育发自内心地满意。很多试点地区都反映，计生部门来访来电反映违法生育和违法行政的大大减少。计生干部的社会形象大大改变，为推动计划生育各项工作的深入开展创造了和谐的氛围，产生了积极而重大的影响。

四是确实提高了党和的威信。计划生育工作一直是农村工作的一个难点，也是影响农村干群关系的焦点。实行奖励扶助制度后，农民感到计划生育工作真正为农民办实事、办好事，干群关系明显改善。我们在调查中接触到的奖励救助对象，都表示了对党和的深深的感激。农村计划生育家庭奖励扶助制度，是一项低成本、高绩效的制度。有评论说，奖励扶助只是一个小小的付出，但收获了农民对党和的信任和感激，收获了农民对计划生育的真心支持，以小的投入推动大的国策的实施，使天下第一难事变成了第一好事。 四、关于完善奖励扶助制度的建议

对农村计划生育家庭进行奖励扶助，是一项民心工程，是一项德政工程，是为百姓作出的暖人心、得人心、稳人心的实事、好事。全面推开这项制度，必须科学安排，规范操作，切实把好事办好。

一要加强领导，完善。对农村部分计划生育家庭进行奖励扶助，是一项社会系统工程，涉及面广，性强，需要多部门、多方面的密切配合与协作，必须加强领导。从当前的试点情况看，完善现有要注意六点：

一是界限要留有适当弹性。由于各地计划生育有所区别，国家有关部门在制定时应从大处着手，明确原则，在奖励扶助范围等方面给地方留有弹性。 二是要注意保持以往计划生育的连续性，避免因实施奖励扶助引起其他方面的矛盾和问题。

三是在地方资金配套比例的确定上，对中部一些财政比较困难的地区，应适当提高和省级财政负担比例，适当降低县级配套比例。

四是应对计划生育工作做得好的地区，应实施及资金倾斜，避免这些地区因为受奖励的目标人群较多，而地方财政承担的扶助资金的负担加重，出现“鞭打快牛”的现象。

五是考虑到在建立该项制度运行体系过程中，各级地方资金发放部门的人力、物力和财力等运行成本的投入，建议和省级财政另行安排适当专项资金作为制度运行的工作经费。把工作落到实处，把好事办得更好。

六是建立健全部门协调配合机制，各级财政、、民政、监察、审计等部门要大力配合，积极支持奖励扶助制度的推行。

二要明确细则、简化操作。各级地方对奖励扶助要明确界限。人口生死、婚姻变更、地区间的人口流动等，都会给资格认定带来复杂的变化。对此，地方要本着有利于计划生育、有利于保护农民利益、有利于稳定的原则，提出具体明确的意见。奖励补助的实施，要力求简化，尽量减少环节，便于操作，便于监督，便于部门协调，减低实施成本，提高工作效率。奖励扶助项目一定要与其他的补助区别开来，但资金发放上，应尽量与粮食直补等共享渠道和工作平台。

三要公开透明，公平公正。一是要公开，要加强的宣传力度，要使每个农民都明白奖励扶助的条件，都知晓扶助奖励的标准。二是过程要公开，制度落实的各流程、各环节都要明确并公开。三是结果要公开，对资格认定情况、奖励扶助情况，都要张榜公布。 四要加强监督，到户到人。要建立健全奖励扶助的监督体系，确保奖励扶助资金直接、及时、足额发放到农户。一要加强理论测算监督。只要公开，基础数据准确，通过理论测算就能对奖励扶助金有宏观的把握和控制，防止中间环节虚报冒领。二要加强资金流程监督，要进一步明确奖励扶助资金必须专款专用，任何部门、单位和个人都不能截留挪用，不得用奖励扶助资金抵扣税费、债务，不得强迫储蓄等。三要加强群众监督，特别是要动员群众广泛参与资格确认过程，确保奖励扶助资金到户一人不错、一人不漏。同时，群众参与资格确认过程也是群众参与政务公开和村务公开的过程。四要建立责任追究制度。

五要推进奖励扶助制度的法制化、规范化，确保的长期稳定。从试点情况看，当前一个突出的问题是农民担心这项能否长期坚持下去。今年湖南省常德市以存折的形式一次向农民发放奖励扶助金117万元，当天就有116万元被农民全部领取现金，在其他试点地区也有类似的情况。农民急于兑成现金主要是两种考虑：一是看看这个（存折）是真是假，二是怕变。过去，一些地方制定了不少农村计划生育优惠，但落实得不好，兑现率不高，没有起到应有的效果。

农村部分计划生育家庭进行奖励扶助制度是一项利国利民的好，要使这项长期发挥效用，必须使其成为一项基本制度，并逐步以法律的形式固定下来。当前要认真总结试点经验，进一步深入研究奖励扶助制度试运行中存在的问题，切实积极推进奖励扶助制度的法制化和规范化

困境与出路：对农村计划生育管理中“补锅匠现象”的社会

学透视

马传松/朱挢

【专题名称】人口学与计划生育 【专 题 号】C5

【复印期号】2005年06期

【原文出处】《西北人口》(兰州)2005年03期第8～11页

【作者简介】马传松，涪陵师范学院科研处、教授。（重庆 涪陵 408003） 【内容提要】 在农村的计划生育管理中，普遍存在基层干部和计划生育管理者放任甚至希

望对象户超生的现象，我们称之为“补锅匠现象”。这一现象产生的原因是多方面的，它不仅损害了党和的形象，而且严重破坏了基本国策的执行。要逐步消除这一现象，根本出路在于制度建设。 【关 键 词】农村/计划生育/放任/制度

农村许多地方的农民在铁锅烂了之后，都需要找补锅匠修理，而补锅匠一般都会将一个小洞敲成大洞再补上，并希望烂得越快越好。下次修补时又如法炮制，直至铁锅的漏洞太大、农民不愿再补为止。为什么补锅匠的行为会如此呢？原来，补锅的工钱是按补丁的边缘周长计算的，漏洞越大、补丁越大、工钱也就越多。一般地说，从观察和分析社会的角度将某事物称之为“某某现象”，无非是指一定区域或一定领域出现了其他相同（相似）区域或领域所不具有（或不完全具有）的成就或问题，并具有较大的积极或消极作用的一种综合性社会现象，如经济领域中的“浙江现象”、司法领域中的“孙志刚现象”等。其实，在农村计划生育管理中也存在一种类似补锅匠行为的“怪”现象：许多计划生育管理者和基层干部在发现育龄妇女违法怀孕（对象户）之初不会上门执法，而是放任这种行为的发生甚至希望更多的育龄妇女也如此，直到该妇女怀孕七、八个月（不能作手术了）甚至生下小孩时，他们就会迅速上门或追到妇女生育地（有时不在本地）执法。本来计划生育部门的一个重要任务就是控制人口过快增长，而为什么他们的行为与之相反呢？原来，计划生育管理部门可以从违法生育家庭收取较大数量的社会抚养费，超生的妇女越多、收取的社会抚养费就越多，其所得的好处就越多。所以，我们将其命名为“补锅匠现象”或“补锅匠机制”、“补锅匠行为”。

计划生育问题是社会主义初级阶段的人口问题中的重大课题，是制约我国经济和社会发展的关键因素之一。而计划生育的重点在农村，难点也在农村，农村人口生育控制不住，要实现我国人口低生育水平只能是一句空话。所以，研究农村计划生育管理中存在的“补锅匠现象”及其治理对策，就具有重大的现实意义。

一、农村计生管理中“补锅匠现象”的特点及危害

综观目前农村计划生育管理中的“补锅匠现象”，其主要具有如下特点：

首先，涉及范围广。据笔者对四川、重庆部分地方的调查和有关资料透露[1]，“补锅匠现象”不只涉及某一个地方或几个计划生育管理者，而是涉及农村许多地方和相当数量的各级基层干部和计划生育管理者。在农村计划生育管理中，“补锅匠现象”具有相当程度的普遍性。

其次，往往有着“合法”的外衣或有冠冕堂皇的理由和借口。从表面上看，对违法超生者收取社会抚养费是《人口与计划生育法》赋予计划生育管理者的权力，这是合法的。但收取社会抚养费只是计划生育管理的重要手段而不是目的，“补锅匠行为”的实质是将计划生育管理时段“有意无意”后移，以收取社会抚养费为目的。而且他们一般都以“农村计划生育工作面大、人手少、管理难免不及时”来为此行为开脱。

再次，相当多的地方领导默许或背后支持“补锅匠行为”，使农村计划生育管理中的“补锅匠现象”盘根错节，甚为复杂，而且欺骗性也很大。

农村计划生育管理中的“补锅匠现象”损害了国家的长远和根本利益，具有明显而严重

的危害性、破坏性。

第一，它对控制人口数量、稳定低生育水平的目标构成直接威胁。、《关于加强人口与计划生育工作、稳定低生育水平的决定》提出，今后十年人口与计划生育工作的目标是：到2010年末全国人口总数（不含港、澳、台）控制在14亿以内，年均人口出生率不超过15‰，预计年均净增人口1000万。这一目标能否实现，直接关系到全面建设小康社会和现代化目标的实现。历史经验已经证明，人口控制目标的实现根本取决于农村计划生育工作质量的提高，取决于农村妇女总和生育率的真正下降。然而，“目前农村出生的婴儿中，一胎率占47.1％，二胎率占32.7％，多胎率占20.2％。这说明农村仅有近1/2是一胎生育，有近1/3是二胎生育，有近1/5是多胎生育。”[2] 虽然造成这种局面的原因是多方面的，但农村计划生育管理中的“补锅匠现象”是其中一个重要因素，它事实上对控制人口数量、稳定低生育水平的目标起了相反的作用，严重地说就是对我国社会经济的协调发展和持续发展起到了实质上的破坏作用。

第二，它影响了党和的形象，对农村社会风气的改善构成严重威胁。农村社会风气的根本好转，需要各部门、各阶层的共同努力，特别是基层部门及其领导者应作出表率。因为，在农民心目中，直接与之打交道的基层干部就代表了党和的形象，干部的一言一行都会直接影响农民对党和形象的价值判断。然而，农村基层干部和计生管理者，平时工作不深入细致，坐在办公室当老爷，直到对象户超生后，才动用一些不合法也不合理的办法收取社会抚养费。这不仅是严重官僚主义的表现，而且践踏了法律的尊严和权威，在广大群众中造成了恶劣的影响；在个别地方甚至因此而引发计生执法与当地群众的严重冲突，从而影响了社会稳定。

第三，它容易诱发管理者职务犯罪，对管理者个人的健康成长已构成普遍威胁。由于以罚代管的“经济杠杆”作用，加上社会抚养费管理混乱等，必然容易诱发大量的基层干部和计划生育管理者参与职务犯罪。据四川省的调查，“2000年至2003年3月，全省检察机关共立案查处计划生育管理工作中的职务犯罪68件86人，涉案金额300多万元。其中贪污案39件，占57.4％；受贿案10件，占14.7％；挪用案19件，占27.9％；另外，还有私分国有资产案和玩忽职守案各1件，占0.3％。从涉案人员分布看，主要集中于农村基层乡（镇）村干部及计生专职干部之中，查处的86人里，有县级计生局干部14人，乡镇长及计生专职干部41人，村干部31人，乡村干部加在一起占犯罪总数的83.7％。”[3] 值得注意的是，这些数字还不足以反映当前农村基层计划生育工作中的职务犯罪情况。原因是计划生育案件作案金额小，不易成案，且时间长，往往以累计才够立案标准。因此，实际的贪污受贿、挪用等违法犯罪现象要高出许多。这不仅给国家造成直接经济损失，而且将断送许多基层干部的政治生命。

二、农村计划生育管理中“补锅匠现象”存在的原因

设立计划生育管理部门的目的，是要通过其工作人员执行国家法律的行为，控制人口过快增长，为社会经济全面、协调、可持续发展创造必备的条件。为什么时下却出现了与之对立的“补锅匠现象”并大量存在呢？

第一，“经济人”的利益本性是产生“补锅匠现象”的根本原因。在西方主流经济学看来，“经济人”就是指“个人的行为天生要使效用最大化”的人类本性[4]，理性地追求经济利益最大化是人的最根本的特征之一。事实上，作为党政部门的“经济人”，其行为仍然是以自身效用最大化为目的的。当他们受到上级主管部门的强制约及其所在部门和地区民众的弱监督时，党政部门的“经济人”就乐意于选择那些能使主管部门领导满意的行为。而当“这一目标得到满足后，他们就忙于用‘剩余的’权力来交换货币，力求获得自身效用的最

大化，以致于无形中产生消极现象。”[5]

农村基层干部和计划生育管理者也是人，也就必然具有“经济人”的本性。他们之所以将计划生育的管理时段后移，主要目的就是从中获得经济利益上的好处（获得奖金或直接将社会抚养费据为己有或挪着他用或直接受贿），其行为本身并不是要实现人口控制的目标。恰恰相反，只有让对象户超生，才能获得经济利益上的好处，因此他们希望对象户超生甚至主动为其“创造”条件（比如与对象户合谋计划生育明等）。在这里，获得经济利益上的好处是目的，而让对象户超生是必需的手段，从而就形成了一个计划生育管理者的利益与对象户的利益的（超生得以完成）“合谋机制——一个得钱，一个得人”，也就是我们所说的“补锅匠机制”。

第二，经济发展水平不高，乡镇财政困难是诱发“补锅匠现象”的重要原因。按照国家和各省（市）的有关规定，社会抚养费必须“乡收县管”、按时如数上交县财政。由于生产力落后，农村大部分地区经济水平不高，乡镇财政十分困难。为了缓解乡镇资金压力，许多地方的乡镇领导开始打社会抚养费的主意，直接截留社会抚养费充实乡镇财政；一些村也以同样的理由搞“村收村支”——无权收费的村干部悄悄把超生户的钱收后，直接用于村里修公路、交提留等。因此，为了进一步扩大财源，相当多的乡镇领导和村干部，不仅对计划生育管理中的“补锅匠现象”无动于衷，而是默许、支持、鼓励此种行为的不断发生。 第三，法律法规和管理制度不完善，是“补锅匠现象”产生和存在的直接原因。尽管国家颁布了《人口与计划生育法》，各省（市）也相应制定了具体的实施办法。但从执行情况看，仍有许多不完善的地方，这就为滋生“补锅匠现象”提供了条件。一是国家法律和地方法规，对计划生育管理人员的职责界定过于笼统，特别是如何实施有效的监督基本上没有可操作的规定。因此，这些法律法规在许多计划生育管理人员看来，主要是约束对象户的，对其自身没有什么约束力。二是国家和地方对农村计划生育管理工作投入不足。由于投入不足，基层计划生育管理工作的办公条件、个人生活待遇等也就难以得到基本保障，为了改善办公条件、提高自己的生活水平，基层计划生育管理者就很容易在社会抚养费上想“办法”。三是财务、审计制度混乱或有很大的漏洞。很多地方基本上没有建立对社会抚养费的正规的财务制度，而是“包包帐”、“头脑帐”，更没有配套的审计监督制度，这就为一些计划生育管理者和乡村干部贪污、挪用社会抚养费大开了方便之门。

第四，部分基层计划生育管理者和乡村干部素质较低并存在明显的心理失衡，是“补锅匠现象”得以产生和存在的现实原因。目前农村乡村计划生育管理人员大多是前几年从社会上招聘来的，文化程度普遍偏低，无论是政治素质或是业务素质都参差不齐。《人口与计划生育法》颁布了两年多，许多乡村干部和计划生育管理人员对其基本内容还知之甚少，哪些行为是违法的，在他们心目中没有明确的概念。同样是因为素质的低下，使他们很难处理工作中的矛盾，容易产生心理失衡：一是补偿心理。农村计划生育工作称为“天下第一难”，但其工作人员待遇低，特别是村里负责计划生育的干部待遇就更低。在此情况下，一些人便自然而然地产生心理失衡，进而寻求补偿。因此，在违规收费后，就以“误工费”名义集体私分或个人侵吞。二是同情心理。有的超生户“为支付罚款搞得倾家荡产、有的为逃避检查而背井离乡或颠沛流离、有的妇女为生男孩而多次流产并落得个体弱多病”，“许多计生干部见此情景虽哀其不幸、怒其不醒，但难免会产生同情心理而手下留情。”[6] 三是庇护心理。农村基层计划生育管理者一般都在本乡本土工作，生活在一定的地缘、血缘、亲缘关系之中，碍于情面、产生庇护心理而法外施恩也在所难免。四是两难心理。农村基层计划生育管理者与周围群众早夕相处，“低头不见抬头见”。因此，在处理违规事件时，从感情上讲，要对得起父老乡亲；从职责上说，要完成上级交给的任务，执行国家法律。所以，他们常常

处于两难境地，也就应付了事。正因为有这一系列的个人素质的缺失和心理失衡，使他们在选择行为方式时，极易丧失是非观念，同时产生一种“你给我交钱，我让你生孩”的“平衡”心态，从而使“补锅匠现象”不断蔓延。 三、治理“补锅匠现象”的对策建议

针对农村计划生育管理中“补锅匠现象”产生和存在的原因来看，要逐步消除这一现象，达到真正控制人口数量、稳定低生育水平的目的，从宏观上讲，根本出路在于进一步深化制度建设。

首先，强化计划生育管理制度建设。对党政部门等非经济领域中人的行为分析，传统思维方式是从“道德人”假设出发，把人假定为公正无私或通过单纯的教化可以达此境界。因此，在政治和管理领域也就必然重“人治”、轻“法治”，“重思想教化”、“轻制度建设”。事实证明，这种做法效果并不理想。因此，要解决农村计划生育管理中的“补锅匠现象”，就必须在“经济人”假设的前提下，通过分析产生如此行为的制度原因，寻找用什么样的制度去克服此现象，所谓治本之道就在于此。[5] 一是在总结经验的基础上，适时修改、补充、完善《人口与计划生育法》及各省（市）的计划生育条例，增强其可操作性。比如针对农村的特点，法律应专设农村计划生育管理一章，明确规定农村计划生育管理的职责、人员招聘等内容；针对计划生育管理过程的特殊性，法律应强化对超生行为的前端控制，改变目前的法律给人一种重后端控制（超生罚款）的印象，迫使计划生育管理者不能、不敢将管理时段后移。有了国家法律的可操作规定，省（市）计划生育条例也才可能更具可操作性。二是建立计划生育举报奖励制度。据司法部门和纪检监察部门公布的数据，大多数得以侦破的管理干部违法违纪案件是依据举报人的举报而完成的，这些部门大都有举报奖励制度。农村计划生育工作量大、面广，仅仅依靠专职计划生育管理干部和乡村干部是不够的也是有漏洞的，而通过增加更多的人手既不现实也未必能解决问题。因此，需要把广大群众关心计划生育的积极性、主动性调动起来，使他们都成为“不是农村计划生育管理人员的管理人员”。而建立计划生育举报奖励制度是实现这一目的最有效的办法。实行举报奖励制度必须注意几点：奖励经费从财政或社会抚养费中支付；加重对超生行为的前端举报奖励，后期举报递减；将计划生育法规、举报奖励制度、社会抚养费收缴情况等内容，通过乡村广播、电视等媒体公开反复宣传，做到家喻户晓、人人皆知；严格为举报人保密。由于对举报人而言，既有利益驱动又不容易与对象户建立“合谋”机制，所以，这样不但不会形成新的“补锅匠现象”，而且能大大减少原有“补锅匠现象”的发生，能收到事半功倍的管理效果，降低管理成本。三是完善计划生育管理方面的财务制度和审计监督制度，加大对违法违纪的打击力度。根据国家的财务制度和计划生育的有关法规，严格控制行政事业费收据的使用范围，杜绝用收据取代社会抚养费专用定额的现象，真正做到“乡收县管”、“收支两条线”。与此同时，社会抚养费的审计监督工作必须深入到超生户，通过对超生户手中的核查，防止部分干部和管理人员从中作假；对违法违纪的干部和管理人员必须严惩。通过这些制度，使基层干部和管理人员既不能也不敢轻易从社会抚养费中获得非法的好处，从而就能减少“补锅匠现象”的发生。

其次，转变职能、精简乡镇办事机构和人员，从而减轻乡镇财政压力。随着市场经济的进一步完善，农民开始逐步成为市场主体，乡镇的管理职能也必将随之而改变，许多原有的行政管理职能将大大减少，村民自治已成为不可阻挡的潮流。因此，许多专家认为，今后的乡镇村的行政管理职能应主要集中在社会治安、计划生育两个方面。现有的乡镇村机构设置和人员配置虽然进行了一些改革，但效果不显著，仍明显带有计划经济的痕迹，乡镇村机构设置过多、人浮于事的现象普遍存在。这势必会增加乡镇村财政负担，从而也就会诱

使乡镇村管理者通过收取、截留社会抚养费而缓解资金压力。所以，在职能转变的同时，必须大大压缩乡镇村的机构设置和人员配置，从而真正减轻乡镇财政压力，使其集中力量办好应该办的事情。

再次，提高计划生育管理者的素质，适当增加其待遇。在一定意义上说，执行制度的人的素质如何，直接决定了制度的效果。因此，要逐步消除计划生育管理中的“补锅匠现象”，必须不断提高管理人员的素质、调动其主观能动性。一是加强宣传和思想政治工作，提高管理人员的政治素质。我们强调制度建设的重要性，但并不否认教化的作用。大量的事实证明，通过教化使计划生育管理人员充分认识到计划生育工作对整个社会经济发展的重要意义，增强其工作自觉性，克服心理上的失衡，并借助他们去作好广大对象户的思想教化工作，是顺利开展计划生育工作的前提。二是加强对农村计划生育管理者的业务培训，特别是通过不断交流总结经验，提高其在农村开展计划生育工作的能力至关重要。三是通过大专院校培养基层计划生育管理专门人才，充实现有管理队伍，改善其结构。四是增加国家对计划生育管理工作的投入，适当改善计划生育管理部门的办公条件，提高管理人员的待遇。由于计划生育在我国的特殊重要性和工作的困难程度很大，让计划生育管理者的工作生活条件略高于同一地区的其他行政人员，不仅是划算的也是应该的。因为，现在少投入，可能今后将付出更大的代价。

总而言之，目前农村计划生育管理中“补锅匠现象”的产生和存在，是一个不可否认的客观事实，而且已成为一个带有较大普遍性的社会问题，其原因是多方面的、综合性的。在新旧转轨和社会转型的大变革时期，出现一系列包括“补锅匠现象”在内的问题不足为怪。企图在短期内彻底消除它是不现实的，决策者不必为此忧心忡忡。但另一方面，“补锅匠现象”与基本国策的要求背道而驰，破坏性极大，非逐步消除不可，绝不能听之任之、放任自流。面对农村计划生育管理中“补锅匠现象”大量存在的严峻形势，我们不能不提醒和呼吁社会各方面，特别是各级领导干部和决策部门给予高度关注。应本着建立市场经济下完善的人口与计划生育管理制度的大思路，大胆推进各项改革，悲观失望、无所作为是不可取的。

【参考文献】

[1] 何国权.稳定我国低生育水平必须解决好农村计划生育工作中的难点问题[J].人口与经济2001（1）.

[2] 王胜今，景跃军.中国农村生育行为研究[M].长春出版社，1999:250.

[3] 当前农村计划生育管理工作中职务犯罪的特点、原因及预防对策建议[EB/OL]http:www.ycyfw.com.2003.12.26.

[4] 布坎南.自由、市场和国家[M].北京经济学院出版社，1988:23.

[5] 陈招顺，汪翔.“经济人”范畴析[J].学术月刊，1994（6）. [6] 田学岭，李清臣.农村计划生育工作中的心理问题及对策[J].商丘师范专科学校学报1999（3）.