农业水资源管理机制研究

RESEARCHOFAGRICULTURALMODERNIZATIONVol.22　No.2

Mar.2001　　文章编号:1000—0275(2001)02—0076—04

农业水资源管理机制研究

姜文来

(中国农业科学院农业自然资源和农业区划研究所,北京　100081)

摘　要:在分析农业水资源管理存在的主要问题基础上,着重探讨了高效节水农业水资源管理机制:¹面对市场,改革现行的行政管理,实施“事企”剥离;º拉动经济杠杆,建立节水灌溉经济激励机制;»建立用户参与管理决策的民主管理机制;¼建立科学的水价体系,促进地表、地下、空中水联调;½制定《节水法》,促进节水农业发展和水管理机制的转变。关键词:水资源;价值;价格;管理

中图分类号:S274.3　　　　文献标识码:A

OnMechanismofWaterResourcesManagementonAgriculture.JIANGWen-lai(InstituteofNaturalResourcesandRegionalPlanning,ChineseAcademyofAgriculturalScience,Beijing10008,China),RAM,2001,22(2):76—79

Abstract:Basedonanalyzingthemostlyproblemsaboutagriculturalwatermanagement,thispaperdis-cussedthemechanismofwaterresourcemanagementonwatersavingagriculture:¹transferactualad-ministrationmanagementmechanismtofacethemarket,separatethecorporationsfromthenationalde-partment;ºstartuptheeconomyleverandestablishthestimulationmechanismofwatersavingirriga-tion;»establishdemocracymanagementmechanismofuser-participationindecision-makingmanage-ment;¼establishscientificwaterpricesysteminordertoacceleratewatercoordinatingbetweenground,undergroundandatmosphere;½drawupwatersavinglaws,acceleratethetransitionofthewa-tersavingagriculturaldevelopmentandwatermanagementmechanism.Keyword:waterresource;value;price;management

据统计,占全球陆地面积60%的地区不同程度地缺水。水资源问题将是制约我国21世纪经济迅速发展的首要资源环境问题。目前我国平水年缺水量358亿m3,其中农业缺水300亿

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m,因缺水少生产粮食350—400亿kg;1997年,黄河断流长达700km,295天无水入海;全国50%以上河水被污染,其中严重污染占10%。21世纪,我国面临着16亿人口高峰的巨大压力,

缺水将更加严重。面对前所未有的严重生存危机,党和国家及有关学者非常重视。江指出:“得认真研究水的问题……,应该未雨绸缪”。国际上公认,有效的管理可以节水50%左右。因此探讨农业水资源管理机制,高效管理水资源具有重要的理论和实践意义。

1　我国农业水资源管理中存在的主要问题

1.1　缺乏有效的管理机制,导致水资源短缺与水资源浪费共存

现行的水资源管理机制,是一种非高效利用水资源的机制,由此造成水资源短缺与浪费共

收稿日期:1999-05-25;修回日期:2000-11-17基金项目:国家“九五”攻关项目;中国工程院重大咨询项目和国家自然科学基金项目。作者简介:姜文来(19—),男,辽宁凌源人,博士,副研究员,长期从事资源环境价值特别是水资源价值研究工作。第2期姜文来:农业水资源管理机制研究77

存的尴尬局面。众所周知,我国的农业水资源严重短缺,但与此形成明显对照的是浪费极其惊人!我国主要灌区的渠系利用系数只有0.4—0.6,即约有一半的水被浪费。例如,我国北方旱区水资源极其紧张,浪费却相当严重,海河流域渠系利用系数约为0.45,引黄灌区下游输水损失达30%—50%,河西走廊一些渠道,水量损失竟高达60%—80%。1.2　现行和难以形成有效的节水机制

现行的水资源管理存在许多弊端,导致管理单位失去节水的积极性。如灌区没有法律地位,缺乏经营管理自主权。灌区处于两难境地,具有“事业单位,企业管理”的说法,实际上,作为事业单位,没有人事部门下达的行政编制,财政部门不安排事业经费;同时又要求它实行企业办法管理,它既没有法律地位,又受多种,不能象企业那样追求利润。现行的不利于节水。目前的灌区收入主要依靠水费,在固定的价格条件下,水费的收入取决于供水量的多少。一些灌区为了获得较多的收益,甚至鼓励多用水,有些灌区虽然节约了水,但被无偿地调给其它部门,无利可图,严重地影响了节水积极性,不利于节水机制的形成。1.3　灌溉工程老化,严重威胁21世纪粮食安全

据统计,全国现有220个大型灌区老化失修,效益不能充分发挥,全国现有111座大型水库不同程度地存在险情。仅以渠道工程老化为例,在被调查的373座渠首建筑物中,严重老化损坏的占70%,失效的占16%,报废的占10%,完好的仅占4%。造成老化的原因是多样的,如自然老化、工程质量存在缺陷、规划设计不合理、资金短缺、管理不善等,其中由于管理不善和人为破坏造成老化损坏的占10.9%。如果不对这些老化的工程和设备进行改造和修缮,供水的可持续性将受到严重威胁,难以支撑21世纪我国人口对粮食的需求。1.4　过度超采,生态环境恶化

由于对地下水严重超采,导致一系列生态环境问题产生。如在井灌区出现大面积地下漏斗,据统计,全国出现56个大面积漏斗区,总面积达8.2万km,多处引起地面沉降或裂缝,甚至导致海水入侵。如全国已发现地面塌陷700多处,秦皇岛市已经形成32.4km2的海水入侵区;黄河流域由于过量不合理使用,多年来不断断流,已经对相关地区产生重大生态环境影响。1.5　水利工程管理单位收不抵支,举步维艰

由于水价太低,全国平均水费为运行成本的50%左右,导致经营单位亏损严重,生存处于困境,甚至难以维持生存。

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2　农业水资源管理机制探讨

2.1　面对市场,改革现行的行政管理,实施“事企”剥离

目前,大中型灌区的经营管理以行政管理经营为主体,即地方行政()或水行政(水利厅、局)行使水权(闸门关启和水量调度)、财权(水费收支和财务管理),灌区无调水权和财权,水费上缴地方财政后,再通过一定方式划拨。行政过多干预灌区管理权限和正常秩序,导致灌区事企不分,既不利于灌区经济的发展,也不利于灌区科学管理和综合管理水平的提高。因此,必须进行改革现行的农业水资源管理。对于灌区而言,其最终目标是:在水利行政部门的宏观指导下,灌区拥有基本的经营管理自主权,即自主行使水量调配的水权,核算、自负盈亏的财权和工程管理权,使之成为按企业化管理的自我发展的经济实体。

为了实现上述目标,其具体做法是改革现有的水利工程产权制度,真正做到产权清晰,权责明确。对于大型的水利工程,由于投资的主体是国家,国家应拥有该工程的产权。为了避免78农业现代化研究第22卷

政企不分而带来的管理水平低下、效率不高的被动局面,尽量减少国有水利资产的流失,保证国有水利资产的保值增值,国家必须采取有效的方式经营其水利资产,其中一条重要途径是将水利工程管理单位改造成为国家控股的公司,用企业化管理方式管理经营水利资产,确保其保值增值,以维护水利再生产正常进行;对于小型的水利节水工程,按照建立社会主义市场经济目标要求,通过股份合作制、拍卖、承包和租赁等不同方式进行产权制度改革,以达到明确所有权、搞活经营权、盘活存量资产,调动所有者积极性的目的。

2.2　拉动经济杠杆,建立节水灌溉经济激励机制

面对市场经济,无论是供水者还是需水者,都以追求最大利润(效益)为最终目标,充分拉动经济杠杆,对供水、需水及节水将具有重要的影响。目前,经济杠杆在农业水资源分配过程中很少或者根本没有发挥应有的作用,导致许多不合理的现象发生。所以,建立节水灌溉经济激励机制是十分迫切的。作者认为,建立节水灌溉经济激励机制应包括:¹补偿奖励机制。无论水价是否合理,节水对供水单位的收入带来一定冲击,为了鼓励供水单位节水,国家或根据节水的实际情况,给予供水单位适当的补偿奖励,补偿奖励的数额足以调动节水的积极性;º惩罚奖励机制。需水单位是节水的主体,国家和制订系列具有可操作性的节水指标,对于完成节水指标的用户给予适当的奖励,对于没有完成的用户,给予适当的惩罚,奖励与惩罚相结合;»水权交换机制。水权是水资源管理的中心,研究水权的理论和可操作性的交换机制,通过市场的交换,实现水资源的有效分配;特别是大江大河,水权在科学调配水资源方面更具有重要的作用。如黄河流域,已经批准了《黄河可供水量年度分配及干流调度方案》和《黄河水量调度管理办法》,可以在此基础上,研究水量交易的方法、程序,如果条件允许,可选择部分地区进行试点。

2.3　建立用户参与管理决策的民主管理机制

农业节水工程建设和实施,离不开用户的参与,一切技术和措施最终要通过用户的实践来实现;用户是节水的主体,其行为和素质在某种程度上决定节水的成败。因此,建立用户参与管理决策的民主管理机制是节水环节不可缺少的重要因素之一。可成立由各级地方行政、水行政、节水专管单位负责人和用户组成节水管理委员会,或者成立用户自己选举具有法人地位的自我管理组织——用水协会,有关节水工作由灌区和协会共同协商解决。

目前,一种新型的经济自立灌排区的水管理机制值得关注和探讨。它是世界银行推荐的水管理改革的模式,已在我国江苏、山东、安徽、河南和河北等五省进行了试点,效果较好。所谓的经济自立灌排区,是指在水利界限清晰、相对的灌排区上建立的旨在逐步减少并最终消除对财政依赖,按照市场经济自主经营、核算、经济上自负盈亏、管理与服务相结合的、强调民众参与的、非赢利的经济实体,其主要模式是供水公司+用水者协会。江苏试点表明,自立灌区可节水量3000—4500m/hm(无工程投入)或4500—7500m/hm(预计有工程投入),建议全国灌区认真研究该种模式,并结合各自的特点进行机制改革。2.4　建立科学的水价体系,促进地表水、地下水及降水联调

科学的水价体系是水利经济良性循环的重要保证,也是合理利用水资源的调解器。现行的水价基本依据是国发[1985]94号文件,即《水利工程水费核订、计收和管理办法》,该办法推动了水利工程水费计收工作的全面展开,使水利工程由无偿服务转向有偿服务,对水利工程正常运转起到了重要作用。由于它是计划市场经济的产物,与目前市场经济难以接轨,主要存在以下问题:¹定价原则极不合理,导致水费标准偏低。主要表现在农业按供水成本收费,其成3

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本不包括农民投劳折资形成的固定资产折旧,使得现行水费标准不到供水成本的一半;º没有将供水列入商品范畴进行定价和管理。长期以来,将水费计收作为有偿服务行为,收入当做事业性收费进行管理,有的地方将水费纳入财政专户管理,并按预算外资金进行。由此出现了各种不正常现象:收费难,拖欠水费甚至拒交的事时有发生,清理行政事业收费时往往被列为清理和审查对象,导致水费标准难以达到合理水平,且水费难以落实到水管单位使用;»水费标准背离市场价值,市场调节机制失灵;¼水资源本身的价值被抛弃。水资源本身具有价值,在水价确定时,完全没有考虑其存在,在某种程度上导致国家所有权的丧失;½缺乏科学的水价体系,现有的水价体系,没有充分地考虑各地水资源状况,导致地表水、地下水等价格比例失调,难以刺激地表水、地下水及降水等联调,导致水资源开发利用的不合理。

针对以上存在的问题,我们必须以水价改革为突破口,建立良好科学的水价体系和管理,主要包括:¹修改原有《水费办法》,新办法水价制度体现市场经济运作原则,做到成本补偿、合理收益,体现一般商品的价值规律。考虑农业的具体状况,可以对农业粮食作物按完全供水成本核定,经济作物要加一定的利润;º适当考虑供求关系,采取市场调节,允许部分地区在适当部门监控条件下,按供求关系调整水价,实行动态水价和超计划累进加价制度;»改革现行的水价制度管理,依据《中华人民共和国价格管理条例》,物价主管部门管理水价的核定、审批和调整,水管单位的收入是经营性收入,严格按照财会制度使用管理;¼建立科学的水价体系,确保地表水、地下水及降水联调机制顺利实施。如对于河水灌区,应充分利用地下水进行灌溉,适当提高地表水资源价格,使地表水、地下水资源的比价能刺激地下水资源开发。2.5　制定《节水法》,促进节水农业的发展和水管理机制的转变

通过法律途径规范节水农业建设,是以法治国的组成部分之一,也是节水农业得以顺利发展的前提和方向。建国以来,我国颁布了多部与水资源开发利用保护有关的法律,并依法开发利用管理水资源,使之逐步走入法制的轨道,特别是1988年公布实施的《中华人民共和国水法》,对水的所有权、水的管理、开发利用、水的保护、水管理、防汛与抗洪等方面加以规范,具有全面性、科学性、针对性和突出重点等显著的特点。

根据我国水资源实际情况,应该在有关法律基础之上,尽快制订《节水法》。该法是一项综合管理法,对节水有关工作予以规范,其调整范围为高效利用水资源等有关活动。节水农业是该法重要组成部分,其主要内容至少应包括:国家将积极推进节水农业建设,明确大中型灌区的性质和法律地位,确立水费制定的原则与计收程序方法,规定节水农业管理、节水农业纠纷调处及相关的法律责任。立法是以法治水、依法管水、依法用水的第一步,其关键在于法律的实施,同时建立法律实施的良好外部环境。水行政部门必须依法行政、依法管理、以法处置,在遇到水事纠纷时,严格行政司法。同时,积极创造条件,保障有关法律的实施。

参考文献:

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