嘉兴学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｊ ｉａｘｉｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ・ 第２４卷第１期２０１２年１月 Ｖｏ１．２４ Ｎｏ．１ ２０１２．１ ５６ ・ １０．３９６９／ｉ．ｉｓｓｎ．１００８—６７８１．２０１２．０１．００９ 失地农民安置“嘉兴模式’’的问题与应对策略 张建华 （嘉兴学院商学院，浙江嘉兴３１４００１） 摘要：针对改进后的“嘉兴模式”存在着保障标准偏低、保障项目较少、失地农民就业困难、财 政压力较大、安置模式单一及土地补偿费管理不规范等主要问题，提出在树立“大保障”理念的同时， 帮助失地农民就业及创业，提高征地补偿标准，加大市场化供地力度、适当引进其他安置模式，严格土地补 偿费管理，以确保“嘉兴模式”在今后的安置工作中发挥更好的作用。 关键词：土地征用；失地农民；补偿安置；嘉兴模式 中图分类号：Ｆ３２１．１ 文献标识码：Ａ． 文章编号：ｌ００８—６７８１（２Ｏ１２）０１—００５６—０６ Ｐｒｏｂｌｅｍｓ Ｆａｃｅｄ ｂｙ ｔｈｅ“Ｊｉａｘｉｎｇ Ｍｏｄｅ”ｆｏｒ ｔｈｅ Ｒｅｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ ｏｆ Ｌａｎｄｌｅｓｓ Ｐｅａｓａｎｔｓ ａｎｄ Ｔｈｅｉｒ Ｃｏｐｉｎｇ Ｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ ＺＨＡＮＧ Ｊｉａｎ—ｈｕａ （Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ，Ｊｉａｘｉｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｊｉａｘｉｎｇ，Ｚｈｅｊｉａｎｇ ３１４００１） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｓｔｉｌｌ ｍａｎｙ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｉｎ ｔｈｅ ｉｍｐｒｏｖｅｄ“Ｊｉａｘｉｎｇ ｍｏｄｅｌ”，ｓｕｃｈ ａｓ ｌｏｗ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｓｔａｎｄａｒｄｓ， ｌｅｓｓ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｐｒｏｊｅｃｔｓ，ｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔ ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓ ｏｆ ｌａｎｄｌｅｓｓ ｐｅａｓａｎｔｓ，ｍｏｒｅ ｐｒｅｓｓｕｒｅ ｏｎ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｉｎａｎｃｅ，ｓｉｎｇｌｅ ｐｌａｃｅｍｅｎｔ ｍｏｄｅｌ ａｎｄ ｎｏｎ—ｓｔａｎｄａｒｄｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｌａｎｄ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ｆｅｅ ａｎｄ ｏｔｈｅｒ ｍａｊｏｒ ｉｓｓｕｅｓ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ。ｉｔ ｉｓ ｐｒｏ— ｐｏｓｅｄ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｗｈｉｌｅ ｍａｉｎｔａｉｎｉｎｇ ｔｈｅ ｃｏｎｃｅｐｔ ｏｆ“ｂｉｇ ｇｕａｒａｎｔｅｅ”，ｓｈｏｕｌｄ ｈｅｌｐ ｌａｎｄｌｅｓｓ ｐｅａｓａｎｔｓ ｉｎ ｔｈｅｉｒ ｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔ ａｎｄ ｅｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐ，ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｌａｎｄ ａｃｑｕｉｓｉｔｉｏｎ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ｓｔａｎｄａｒｄｓ，ｉｎｃｒｅａｓｅ ｔｈｅ ｍａｒ— ｋｅｔ ｆｏｒ ｌａｎｄ，ｉｎｔｒｏｄｕｃｅ ｏｔｈｅｒ ａｐｐｒｏｐｒｉａｔｅ ｐｌａｃｅｍｅｎｔ ｍｏｄｅｓ ａｎｄ ｓｔｒｉｃｔｌｙ ｍａｎａｇｅ ｌａｎｄ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ｆｅｅ ｔＯ ｅｎｓｕｒｅ ｔｈａｔ ｔｈｅ“Ｊｉａｘｉｎｇ ｍｏｄｅ”ｗｉｌｌ ｐｌａｙ ａ ｂｅｔｔｅｒ ｒｏｌｅ ｉｎ ｔｈｅ ｆｕｔｕｒｅ ｒｅｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ ｗｏｒｋ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｌａｎｄ ａｃｑｕｉｓｉｔｉｏｎ；ｌａｎｄｌｅｓｓ ｐｅａｓａｎｔｓ；ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ａｎｄ ｒｅｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ；Ｊｉａｘｉｎｇ ｍｏｄｅ 随着我国各地工业化、城市化进程的加快，建设用地需求大幅提升，越来越多的农业用地被征 用，大量农民失去了他们赖以生存的土地。如何有效解决好失地农民的安置问题，关系到失地农民的 生存权和发展权，关系到农村社会的稳定、经济的可持续发展与和谐社会的最终建立，已成为当前摆 在各级面前一个十分重要而紧迫的问题。 １９９３年，浙江省嘉兴市率先推出了“以土地换保障”的安置方式，其核心内容就是农民土地被 征用以后，失地农民全部“农转非”进入社会养老保障体系。由于嘉兴市“以土地换保障”这一安置 方式较好地解决了失地农民未来的养老问题，推出后得到国土资源部的肯定，称之为失地农民安置 “嘉兴模式”，被各地广为借鉴和参考。 一、“嘉兴模式”实施的改进内容 １９９３年，嘉兴市首先在市区征地工作中进行改革试点，成立市统一征地办公室，统一负责市区 收稿日期：２０１１—０８—２６ 作者简介：张建华（１９６３一 ），男，浙江嘉兴人，嘉兴学院商学院副教授，主要从事土地、房地产市场研究。 网络出版时间：２０１１—１２—０６ １５：３４网络出版地址：ｈｔｔｐ：／／ ｅｎｉｄ．ｎｅｔ／ｋｃｍｓ／ｄｅｔａｉｌ／３３．１２７３．Ｚ．２０１１１２０６．１５３４．００２．ｈｔｍｌ？ｕｉｄ 张建华：失地农民安置“嘉兴模式”的问题与应对策略 的征地工作，被征地农民的安置费由劳动部门专户存储、统筹使用，并引入养老保险机制。Ｉ９９８年 底，在试点工作的基础上，嘉兴市正式出台《嘉兴市区土地征用人员分流办法》，２００２年５月，在总 结市区征地制度改革试点工作成功经验的基础上，形成《嘉兴市征地制度改革试点方案》，ｉ０月报经 国土资源部批准后，市以嘉政发［２００２］３６号文件批转全市各地实施，至此，“以土地换保障” 为特征的失地农民安置“嘉兴模式”已经基本成型。＿１ “嘉兴模式”强调“以土地换保障”，在很大程度上切实保障了失地农民的权益，受到了广大失地 农民的欢迎。但是，任何一项制度的改革都不是一蹴而就的，都需要有一个不断完善、改进的过程。 “嘉兴模式”推出后，嘉兴市根据和省出台的相关法律法规和实施过程中暴露出来的新问 题，不断地进行改进，以便更好地解决失地农民的安置问题。 （一）落实省文件精神，进一步保障失地农民利益 ２００３年８月，浙江省专门出台了《浙江省关于加快建立被征地农民社会保障制度》 （浙政发［２００３］２６号）文件，对征地过程中的保障对象、形式和资金筹措都作出了明确的规定，并 就大力促进就业和相关配套措施提出了具体要求。嘉兴市根据这一文件精神，２００４年８月专门 配套制定了《关于贯彻浙政发［２００３］２６号文件（浙江省关于加快建立被征地农民社会保 障制度）的若干意见的通知》（嘉政发［２００４］６７号），对《嘉兴市征地制度改革试点方案》原有条 款进行相应修改。 第一，针对被征地农民的社会保障，全市统一实行养老基本生活保障和社会保险相结合的办法。 即劳动年龄段以上（男满６Ｏ周岁、女满５０周岁）的被征地农民，实行养老基本生活保障；劳动年龄 段以内被征地农民，建立基本养老保险关系，享受有关待遇；劳动年龄段以下（１６周岁以下）的人 员和已在企事业等单位参加了职工基本养老保险、享受职工基本养老金（退休费）等养老待遇的被征 地农民，一次性发给征地安置补助费。 第二，明确征地农民基本生活保障和社会保险所需资金来源。资金来源按照以收定支、收支平衡 和缴费与享受相对应的原则，由以区片综合价征地的补偿扣除留村组土地补偿费的部分及从土地 出让金中列支弥补不足的部分组成。具体由征地单位负责筹集缴纳，足额划入劳动保障部门专户。养 老基本生活保障资金单独建账，专款专用，封闭运行，财政托底。 第三，统一各县（市、区）的养老保障待遇标准，建立养老基本生活保障金增长机制。为了解决 县（市、区）之间养老保障待遇标准落差过大，容易产生农民要求“就高原则”等心理平衡矛盾，嘉 政发［２００４］６７号文件要求统一各县（市、区）被征地农民养老基本生活保障金的标准，建立统一 的养老基本生活保障金增长机制。 第四，对征地时未满１６周岁的失地农民或在校学生，一次性增发安置补助费，发放标准为以每 人３ ０００元为基数，再按每岁２００元（不满１岁的按１岁计）的标准发放征地安置补助费。 第五，参加养老基本保险的被征地农民死亡后，发给丧葬费４ ０００元，其个人养老专户的余额可 以依法继承。① （二）建立征地补偿“区片综合价”。明确调整周期 ２００４年１１月，出台《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［２００４］２８号），国土资 源部随后出台配套文件《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，这两个文件对完善我国征地补偿 和安置制度做出了许多新的规定，并且首次提出制定省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准及 征地补偿“区片综合地价”。为了落实这一文件精神，嘉兴市制定《关于市本级征地补偿实行 “片区综合价”的通知》（嘉政发［２００４］６号），全面推行征地补偿“片区综合价”。以嘉兴市区为 ①嘉兴市．《关于贯彻浙政发（２００３］２６号文件（浙江省关于加快建立被征地农民社会保障制度＞的若干意见的通知》（嘉政 发（２００４］６７号） ・ ５８ ・ 嘉兴学院学报 第２４卷第１期 例，２００４年将市区农村集体土地划分为２个片区，一级片区为嘉兴市区城市规划区，二级片区为市 区其他区域。片区综合价经测定一级片区中的水田、旱地及养殖用地等为２．５万元／亩；二级片区同 类土地为２．２５万元／亩。２００９年８月，为了保障被征地农民的切身利益，针对当时“片区综合价” 偏低的现状，《嘉兴市征收农村集体所有土地管理暂行办法》（嘉政发Ｅ２ｏｏ９］７０号）明确规定从当 年ｌＯ月１日起适当提高“片区综合地价”，并确定以后每２～３年调整一次“片区综合价”。同样以嘉 兴市区为例，调整后的一、二级片区的水田、旱地及养殖用地等综合价已经分别提高到３．２５万元／亩 和３．０万元／亩。 （三）针对实施中的问题，制定征地管理新办法 为了进一步规范农村集体所有土地征收补偿工作，维护被征地农民和农村集体经济组织的合法权 益，针对“嘉兴模式”执行中出现的新问题，２００９年８月，嘉兴市重新颁发了《嘉兴市征收农 村集体所有土地管理暂行办法》（嘉政发Ｅ２ｏｏ９Ｊ ７０号），对全市行政辖区内农村集体所有土地的征 收工作进一步进行管理规范。与２００２年《嘉兴市征地制度改革试点方案》相比，有了进一步的改进。 第一，《嘉兴市征收农村集体所有土地管理暂行办法》更加明确了土管、劳动保障、财政、审计、公 安、民政监察、农业以及镇（事处）各自的工作职责；第二，严格规定了征地的工作程 序，确保农村集体土地所有者和被征地农民的知情权；第三，规定征地补偿安置的标准和各项补偿费 的分配使用渠道；第四，规定征收农村集体土地批准当年年满１６周岁的被征地人员全部纳入被征地 人员基本生活保障体系，给予基本生活保障金、生活补助费和一次性补偿费等保障待遇。 （四）出台就业援助，帮助失地农民实现就业 为了帮助失地农民实现就业，嘉兴市制定出台了一系列失地农民就业援助。一是被征地 农民可申领《再就业优惠证》，享受与城镇集体企业下岗失业人员同等的再就业优惠。二是对持 《再就业优惠证》的“４０５０”人员从事个体经营或灵活就业后，给予期限最长不超过３年的社会保险 补贴，补贴标准为每人每月２００元。三是提供被征地农民就业培训经费，从征地安置经费中提取每人 ５００元的促进就业经费，专门用于被征地农民的就业援助、岗位补助、创业补贴、社会保险补贴和职 业介绍、培ｉＪｌｌ补贴等。四是建立职业中介机构、培训机构补贴，为被征地农民提供免费职业介绍 服务、且招用单位与被征地农民求职人员签订１年以上劳动合同并为其缴纳社会保险费的，给予职业 中介机构每人６０元的职业介绍补贴；经劳动保障部门认定有资质的各类培训机构为被征地农民组织 职业培训，取得《国家职业资格证书》《浙江省职业技能培训证》或上岗操作证的，给予培训机构按 每人最高不超过４００元的培训补贴ｏ［８ （五）多方筹集资金，妥善解决历史遗留问题 为了妥善解决１９９３年嘉兴市征地制度改革之前的历史遗留问题，２００５年，经市批准，市劳 动和社会保障局和市国土资源局联合出台补助保障（嘉劳社Ｅ２ｏｏ５３ ２号文），对市区在建立被 征地农民社会保障制度（嘉政办发［１９９３１ １３４号文）以前被征地、按“土劳比例”规定纳入安 置范围且一次性领取安置补助费的被征地农民，根据自愿申请的原则，采取“个人、集体、地方财 政”三方共同出资的方法，给予一次性解决。其他县（市）随后都参照此做法，先后解决了这一历史 遗留问题。 二、“嘉兴模式”尚存的主要问题 改进后的“嘉兴模式”虽然为失地农民建立了社会养老和基本生活保障，但失地农民的其他社会 保障，诸如医疗、失业保障、子女教育、就业培训等关系到失地农民未来可持续生计和发展的重大问 题，并未列入“嘉兴模式”的保障范畴。因此，随着失地农民数量的增加、生活成本的提高和失地农 民自身权益的重视，改进后的“嘉兴模式”在实施过程中还存在着不少问题。 张建华：失地农民安置“嘉兴模式”的问题与应对策略 （一）保障标准偏低，保障项目不够全面 近年来，嘉兴市虽然不断地提高了失地农民的社会保障待遇，以市本级为例，２０１０年，劳动年 龄段以上（男性年满６０周岁、女性年满５０）被征地农民，每人每月的养老基本生活保障金为５８０ 元；１９９３年前部分被征地农民养老生活补助标准分别达到２０３元和２８５元；但是，这一待遇远低于 当年城镇企业退休人员的养老金（如２０１０年嘉兴市本级企业退休人员基础养老金人均已经达到１ ６３８ 元），已经远远不能满足失地农民的基本养老生活需求，许多失地农民生活压力增加，生活水平出现 较大程度的下降。另外，经过改进后的“嘉兴模式”，也只是为失地农民提供了生存保障中的养老保 障和部分社会救助保障，缺少生存保障中的医疗保障、失业保障等内容；对失地农民的发展保障项目 则还处于空白阶段，没有考虑到在保障失地农民基本生活的前提下，如何帮助他们实现未来“可持 续”生存和发展，改进后的“嘉兴模式”保障项目还缺乏全方位的考虑。 （二）多种因素影响，失地农民就业困难 嘉兴市各级为了解决失地农民的就业问题，已经出台了诸如加大就业培训经费筹集、提供职 业介绍、发放职业培训补贴等一系列的优惠扶持，但失地农民就业难这一问题依然存在。嘉兴市 政协社会法制委员会２０１０年曾对失地农民就业问题进行过专题调研，发现不少失地农民由于没有正 确的就业观念和相应的信息来源渠道，再加上长期以来一直从事农业生产，没有一技之长，缺乏相应 的劳动技能，特别是一些“４０５０”的中老年失地农民，年龄大、文化水平低、就业培训效果差，已经 成为就业大军中最主要的“弱势群体”。 （三）征地补偿不足，财政压力较大 现行“嘉兴模式”规定，各地要对失地农民参加基本生活保障所需资金进行财政托底，即被 征地农民参加基本生活保障所需缴纳的资金除来源于区片综合价扣除留村组部分后的征地补偿款外， 各地要按当年缴费标准，补足配套所需资金。各地虽然提高了区片综合价，但由于嘉兴市农 村人口密度大，人均耕地少，按征地面积补偿的征地款，无法满足失地农民参加基本生活保障所需， 每年财政需要投入大量补助资金，给地方财政造成了很大的压力。如嘉兴市下属海宁市，按区片 综合价征地后，除每亩补偿安置费中扣除７ ８００元留给村集体经济支配使用外，其余全部用于被征地 农民基本生活保障统筹，但缺口仍旧很大，据统计，２００５—２００９五年间，累计支付被征地农民社会 保障资金４４ ６３３．２１万元，其中用土地补偿安置费抵交的只有１８ ７４３．２３万元，市财政累计补贴资金 达到２５ ８８９．９８万元，占总保障资金的５８ ，＿２ 对财政压力可见一斑。 （四）安置模式单一，无法满足多种需要 目前，嘉兴市对失地农民的补偿安置只采取单一的“嘉兴模式”，该模式虽然解决了失地农民养 老保障和基本生活问题，扩大了社会保险覆盖面，缩小了城乡差距。但单一的补偿安置模式也存在着 不足，特别是近年来随着城市规模的不断扩大，社会经济的不断发展，建设用地出让价格已经出现大 幅上涨，但广大失地农民并没有享受到土地出让价格上涨得到的实惠，所以一些近郊区的被征地农 民，希望在补偿安置方面能够更多地借鉴其他模式，如土地人股、留地安置等模式，因地制宜，满足 不同区域失地农民的多种需要。 （五）缺少实施细则。补偿费管理不规范 “嘉兴模式”规定按片区综合价补偿时，其中的土地补偿费应首先扣除一部分，留给村组集体经 济组织支配，主要用于提高村民社会保障待遇、困难群体的生活补助、公益性事业和农村集体经济组 织发展生产等。但是，由于目前对于留村组集体经济组织的土地补偿费在具体分配、使用和管理上不 够统一和规范，有的镇（街道）明确规定全部留在村组集体使用，也有的镇（街道）则全额或部分下 发给被征地农民，各地做法不尽相同。同时，由于缺乏管理实施细则，部分村组集体经济对这笔补偿 费用的使用、管理混乱，缺乏有效的制约和严格的监管，部分费用被村干部大吃大喝、贪污挪用，严 重侵犯了广大被征地农民的合法利益。 嘉兴学院学报 第２４卷第１期 三、进一步完善“嘉兴模式”的主要对策 以“土地换保障”为核心内容的失地农民安置“嘉兴模式”，较好地处理了与农民的关系， 兼顾了国家、集体和个人三者利益，促进了城市建设和城乡一体化进程。但是，随着社会经济的不断 发展和居民生活水平的提高，“嘉兴模式”在实践中也存在着不少问题，需要进一步加以完善。 （一）树立“大保障”理念，完善现有保障制度 为了确保失地农民今后可持续生计和发展，在财力许可的条件下，应逐步为其建立“大保 障”理念下的失地农民社会保障制度，也就是基于为失地农民生存权和发展权的考虑，结合当前现行 社会保障制度，妥善解决失地农民当前生存和今后发展的社会保障制度。这种“大保障”理念下的失 地农民社会保障制度至少应该包括失地农民生存保障和发展保障两大部分内容：一是失地农民生存保 障属于失地农民基本生活权利的保障，保障项目应该与现行城镇居民社会保障制度保持一致，包括养 老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、社会救济和住房保障等项目；二是失地农民发展保障是指 在满足失地农民当前基本生活的前提下，为失地农民提供未来可发展的物质和服务，促进失地农民长 期生存和发展的制度保障，主要包括制定就业扶持、组织就业指导、提供就业信息等内容的失地 农民就业保障和为失地农民市民化、失地农民心理健康等问题提供服务的失地农民发展保障。＿３ 受财力，当前全面建立“大保障”理念下的失地农民社会保障制度，还存在着许多困 难，但“大保障”理念下的失地农民社会保障制度应作为未来的发展方向，应提早进行制度上的 安排。目前，主要应做好三个方面的工作：首先，应提高失地农民养老基本生活保障金和基本生活补 助费的金额，达到与企业退休人员养老金和城镇失业人员失业保险金一致的标准；其次，对于已经领 取２４个月的基本生活补助费的失业人群，全部纳入城镇最低生活保障范围，确保就业困难群体的最 低生活水平；再次，为了切实解决好失地农民的后顾之忧，通过补贴，将全部失地农民纳人到现 行城乡合作医疗保险体系中，并逐步向大病医疗统筹过渡，最后与城镇职工基本医疗保险并轨，保证 失地农民病有所医。 （二）多方扶持，帮助失地农民就业及创业 有效解决失地农民的就业难题，需要和失地农民双方的共同努力。一方面，失地农民必须改 变就业观念。在嘉兴，每年有许多外来民工未经的任何培训，都顺利地找到工作，实现了就业。 这一现象说明就业培训并非是失地农民实现就业的必然条件，许多失地农民缺少的不是劳动技能而是 正确的就业观念，“高不成、低不就”是导致失地农民无法就业的主要原因之一。广大失地农民必须 清醒地认识到只负责保证维持他们的基本生活，想要增加收入，提高自己的生活水平，必须改变 陈旧的就业观念，参加力所能及的劳动。另一方面，应从多方面人手，帮助失地农民就业及创 业。首先，有针对性地提供高质量的职业技能培训。如对“４０５０”人员，应重点开展以家政服务为主 的实用技能培训；对具有一定文化的青年人，则提供技术含量高、市场需求大的技能培训。其次，为 失地农民创适良好的就业环境。包括落实城乡统筹就业的制度，完善人力资源市场体系；提升社 区、村劳动保障服务站“三化”水平，建立就业和失业管理服务长效机制；加快建立失地农民就业信 息网络服务平台，实现与市、县劳动就业社会保障管理服务机构的业务联网，共享就业信息资源。再 次，鼓励失地农民自主创业。对自主创业的人员，举办“创业培训班”，采取集中授课、专家现场咨 询和案例分析相结合的方式，提供各种创业指导。对于已通过创业培训，着手创办个体或私营企业的 失地农民，有关部门应保证其在税收、技术、经营场地等各方面与持有《再就业优惠证》的人员享受 同等优惠待遇，并且放宽小额信贷条件，为失地农民筹集创业资金提供有效帮助。ｌ＿４］ （三）提高征地补偿标准，加大市场化供地力度 根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》以及《嘉兴市征收农村集体所有土地管 理暂行办法》的相关规定，各地应参考当地社会经济发展的水平和社会保障项目缴费的变化，及 张建华：失地农民安置“嘉兴模式”的问题与应对策略 时提高征地补偿标准，减轻财政压力和保护被征地农民的切身利益。同时，必须严格区别建设用 地的性质，对于当地社会经济发展急需的公益性建设用地，如水利、行政、教育、国防等建设用地， 由市统一征地办公室征收后，继续采用行征划拨的方式供地；对于非公益性建设用地，包括经营性的 高速公路、桥梁、物流园、各类市场等建设用地，一律采用招、拍、挂的形式供应，并将土地增值收 益全部用于社会保障资金，让失地农民充分享受土地增值带来的利益。 （四）针对不同征地区域，适当引进其他安置模式 当前，全市单一的“嘉兴模式”无法满足被征地农民，特别是一些近郊被征地农民的需求。在今 后征地安置时，应该区分不同的征地区域，采取其他行之有效的安置模式。例如，嘉兴市地理位置优 越，交通便利，目前正在大力发展物流业，打造物流基地，对于这类建设用地，由于用地单位未来经 营稳定、收益可期，可以引进“土地入股”模式来补偿安置被征地农民。采用这一模式，一方面可以 降低物流基地建设的前期投入，加快建设进度；另一方面也可以让被征地农民充分享受土地未来的增 值收益，最大限度地保障失地农民的长期利益。再如，对于近郊的被征用土地，考虑到郊区商品经济 发达，农民自身也有很强的经营能力，可以采用“留地安置”模式，在征地时，给村集体留下部分土 地，在城市规划许可的条件下，鼓励村集体建设各类市场，发展第三产业。采用这一模式，不需 要为失地农民购买社会保障，既减轻了的财政压力，又可以通过发展第三产业，解决失地农民的 就业问题。当然，在引进多种安置模式时，还需要多方调研，认真决策，确保的可行性，最 大限度地减少各类模式的弊端。 （五）制定实施细则，严格土地补偿费管理 为了有效解决当前村组集体经济组织对土地补偿费缺乏统一管理这一问题，各级应制定相应 的实施细则，从制度上、机制上防止出现土地补偿费使用、管理不规范的情况。实施细则应明确土地 补偿费的具体用途和审批程序；规定土地补偿费所有权归村组集体经济组织所有，但资金由镇（街 道）专户管理；土地补偿费的分配、使用方案必须征得村组集体经济组织成员２／３以上通过，向全体 村民公示，没有异议后，由镇（街道）负责拨款，防止少数村干部“暗箱”操作，随意使用土地补 偿费。［ 参考文献： Ｅａ］金雯．维护被征地人员权益，促进社会和谐建设ＥＪ］．浙江国土资源，２０１０（４）：５０－－５２． Ｅ２］孙碧龙．依法依规实施征地补偿，维权维稳促进经济发展ＥＪ］．嘉兴土地，２ＯｌＯ（４）：１６—２４． ［３］杨斌，王佳音，贺琦，等．“大保障”理念下的失地农民保障制度研究ＥＪ］．陕西行政学院学报，２ＯｌＯ（ｎ）：６６－６９． ［４］吴彬，杨娟．对郊区失地农民就业保障问题的思考［Ｊ］．党政干部学刊，２ＯｌＯ（ｉｏ）：５７—５９． （责任编辑张争）
