工程管理概论论文

PPP项目融资模式刍议

工程管理系工管0803：陈蕾 指导老师：陈群

摘要：本文通过对采用PPP项目融资模式的意义及其特点的介绍，阐明了PPP模式的内涵，分析了PPP模式的主要风险因素并且提出了一系列促进PPP模式成功实施的措施。与此同时，本文还根据目前国家财政预算内资金远远不能满足基础设施投资的飞速发展；然而，我国民间的剩余资本却以前所未有的高速度膨胀和发展的实情，有力说明了PPP模式可以更好地利用这些闲置的民间资本参与基础设施建设，为我国现代化建设服务。 关键词：PPP 意义 特点 风险 措施 我国

引言

在全球范围内，基础设施、公用事业项目的融资正面临着愈来愈多的挑战，已成为各国和投资者共同关注的话题。在中国，如何满足基础设施、公用事业发展建设的需要和由此产生的巨大投资需求？中国应如何改善其环境和商业环境，以鼓励对其的投资？私营基础设施企业应该如何与地方部门建立互利互惠的伙伴关系？建设项目中存在着哪些融资机会？这是一系列有待于深入研究和探讨的问题，也由此引发了我们今天讨论的主题-公私合营（PPP）。

一、采用PPP模式的意义

20

世纪

90

年代后,一种崭新的融资模式—PPP

模式

（Public—Private—Partnership, 即公共部门与私人企业合作模式）在西方特别是欧洲流行起来,在公共基础设施领域,尤其是在大型、一次性的项目,如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：部门或地方通过采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担

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保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：通过给予私营公期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营，其典型结构见图1。

图1

概括而言，采用PPP模式的意义如下：

第一，PPP是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二，PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三，PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸

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引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，可以给予私人投资者相应的扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四，PPP模式在减轻初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低资产负债率，这不但能节省的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

二、PPP模式的特点

PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，

同时还可能有公共非营利性组织（如）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次和类型的利益和责任的分歧。只有与私人企业形成相互合作的机制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下，完成项目目标。

简而言之，PPP模式的最大特点是：将私人部门引入公共领域，从而提高了公共设施服务的效率和效益，避免了公共基础设施项目建设超额投资、工期拖延、服务质量差等弊端。同时，项目建设与经营的部分风险由特殊目标公司承担，分散了的投资风险。适当有组织的PPP还能够使得到更好的财政控制。利用私营合作者所拥有的专门技能，通过PPP项目，公众可以得到设计得更好的公共基础设施。另外，从宏观的角度看，PPP通过让私人部门在传统的领域发挥比原来更为重要的角色，刺激了经济活动。PPP也使得在一个市场中获得的经验和技巧能够为其他市场所共享，提高了市场的运作效率，为经济的长期发展提供了动力。

同时，PPP模式与PFI模式既有区别又有联系。

因为PFI（Private Finance Initiative）意为“私人融资启动”，具体是指部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好的、无债务的归还

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，而私营部门则从部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式，其融资运作原理见图2。

图2 PFI项目融资运作原理

从以上的分析我们可以得知,PFI和PPP模式有着很多的共同点,甚至你中

有我,我中有你,两者显著的区别在于PFI模式主要以民营资本为资金来源,而PPP模式除了民营资本,还可以吸纳海外资金,但其核心内容均是打破了由对基础设施“一包到底”的投资模式,实现与投资者共担风险,在提高基础设施效率和降低建设成本的同时,也解决了有效投资不足的困境。因此,PFI与PPP本质上相通的,经过多年的发展,其具体模式不断创新,两者的发展方向是一致的。

三、PPP模式的主要风险因素分析

1.系统风险

系统风险主要集中在国家政治稳定性、行业宏观经济的稳定性以及法制环境等外部风险上,包括:(1)政治风险:由国家政局变动、变化、行政命令等因素造成项目无法获得国家支持和保证,项目难以为继的风险。(2)法律风险:国家所奉行的变动造成一系列的法律法规变化无常或者无法可依的风险。(3)金融风险:项目所在国在经济实力、经济环境和解决经济问题能力等方面的不确定因素造成的可能的后果。(4)不可抗力风险:一般指自然灾害等不可控制因素对项目

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的影响。 2.非系统风险

非系统风险是项目的微观风险,主要包括:(1)选址风险:在预计的成本和运作方式下,项目场地不能在要求的时间内使用,或者选址时发生不可预料的责任从而造成不能及时提供服务和取得项目收入的风险。(2)融资风险:融资是PFI项目的一个重要资金来源方式。由于项目公司与贷款银行的博弈,其风险主要体现在融资实现和融资成本上。(3)设计风险:在项目设计过程中,项目设计采用的技术不当给项目造成的潜在风险。(4)建造风险:设计或建造的某个环节在执行上对项目质量、成本、工期或者服务的提供产生的不利影响。(5)运营风险:项目在进入经营阶段后,市场、需求、生产等带给项目的影响。(6)关系风险:项目参与各方工作方式、项目认知水平等对项目产生的影响。

四、促进PPP模式成功实施的系列措施

PPP模式能否成功运用于公用事业项目取决于多个因素，从国外近年经验来

看，以下几点值得参考：

1、 获取部门的有力支持，为PPP模式的开展创造良好的市场环境 举办奥运会是全世界瞩目的大事，我国与其他主办国相比，的全力支持是我国成功举办奥运会最强有力的保证。但是对于筹办奥运会这样一个庞大而又系统的工程，的权力支持不仅包括资金的支持，更重要的是保证环境正常良好运营状态。就像在奥运设施的兴建过程中，尽管运用PPP模式的过程中公私合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但的主体角色和责任——为大众提供最优质的公共设施和服务——却是始终不变的。在任何情况下，部门均应从保护和促进公共利益的角度，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。为推进基础设施领域的市场化进程，尽量采用市场化的或激励性的支持手段，为基础设施产业长期持续地发展提供良好的市场环境。

2、建立健全相关法律法规制度，规范PPP模式的运营市场

在奥运设施目进行PPP模式运作下，需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段，对部门与企业各自需承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。因此，进行奥运PPP项目的运作需要清晰、完善的法律

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和法规制定予以保证，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

3、加强执行过程中的透明度，增强社会资金的投资信心

社会资金投资基础设施的最大风险在于PPP模式相关的法律和框架缺失，由此带来了巨大的不确定性。因此，PPP模式应用在奥运会筹办的关键在于的可信承诺。针对这种情况，建立健全相关社会资金准入的法律法规制度，充分尊重法律的尊严，做到依法办事，而不是朝令夕改，是在中国推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。对PPP模式的最大支持应当体现在以透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管实践中，并逐渐引导投资参与方提高行业自律的自觉性。

五、PPP模式在我国的实践

PPP模式具有许多优点。对而言，能减轻财政负担，加快发展基础设施和自然资源开发，提供公品和服务，满足国民经济发展和提高人们生活水平需要；能充分发挥外商和私营商的能动性和创造性，提高建设、经营、管理效率和服务质量；能引进先进的管理和技术，促进本土企业水平的提高和有利于金融资本市场的发展等。对承建商而言，能充分利用项目经济状况的弹性，减少资本金支出，实现“小投入做大项目”；能利用资产负债表外融资的特点，拓宽资金来源，减轻债务负担；能提高谈判地位，达到最有利的税收条件；能利用有限追索权的特点，加上其他风险管理措施，合理分配风险，加强对项目收益的控制和保留较高的投资回报率；能提高竞争力，创造较多商业机会等。因此，过去二十几年来，项目融资在很多国家得到了广泛的应用。我国于20世纪90年代在很多项目上也尝试了项目融资特别是BOT，曾掀起了第一轮应用高潮，但由于种种原因，遇到了各种各样的问题，以至于有“BOT陷阱”一说。

尽管如此，由于我国基础设施建设相对于经济发展需要而言还严重滞后，单靠国家财政拨款不能满足需求，大量发行建设国债又会加大的风险和偿债压力，而国内银行存款、民间资产和国外资金还比较充裕，项目融资由于其不可替代的优点还是一直得到了各方的关注。随着2003年8月北京奥运竞赛场馆--国

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家体育场(“鸟巢”)以特许经营方式的发包、2003年10月《北京市城市基础设施特许经营办法》和2006年9月《北京市城市基础设施特许经营条例》的施行、2004年5月建设部关于《市政公用事业特许经营管理办法》的实施和2005年2月《关于鼓励支持和引导个体私营机构》等要指出的是，这一轮的应用一定要吸取第一轮中的经验和教训(有些已吸取)，例如，要制订和完善相应的法规和，创造符合市场经济原则、与国际惯例接轨的法律环境；要明确机构的授权权力和法律地位，杜绝越权授权和违规承诺的情况；要规范项目谈判、投招标、授权、定价等过程，特别是要杜绝行贿受贿行为；要建立公平风险分配原则、风险规避具体操作、担保和保险机制，以及争议解决方式；要加强国内金融市场的发展，放宽但规范化募股、借贷、发行信用债券等融资；要加强项目融资有关人才的培养和项目融资知识的培训等。特别是，不能仅仅着眼于国内，而应该充分利用项目融资能提高承建商竞争力的优点，积极应用于对外承包工程业务，促进该业务的“市场多元化、方式多元化、领域多元化”发展，更好地实施“走出去”战略。这是因为，随着国际承包工程业务的发展，国际工程发包方式已从传统的要求承建商EPC总承包逐步发展为采用带资承包和项目融资等方式承包，这对承建商项目融资、项目管理和运营能力的要求逐步提高，国际承包工程市场的竞争已逐步成为承建商之间融资、运营和管理等综合能力的竞争。据统计，2002年度国际市场1.3万亿美元承包额中约60%是带资承包、约30%是项目融资项目。另外，欧洲著名的DLA Piper宣布推出其第五次年度欧洲公私合伙(PPP)的报告，该报告显示，2005-2006年PPP在欧洲市场上增长了37%，已连续第三年取得两位数的增长。此类项目合同金额总值增至730亿欧元，而未来3～5年内实施的项目金额可能将超过1000亿欧元。美国著名的编制全球225家承包商排行榜的ENR (Engineering News Records，工程新闻纪录)也说明，以传统方式投标、承包国际大项目的日子已经一去不复返，以国际著名承包商瑞典Skanska、德国Hochtief等为代表的越来越多的公司已经把目光投向BOT项目。而我国对外承包额中只有约10%是带资承包，而这10%中仅有少数几个BOT项目，与国外相比差距较大。于2006年10月发布的《关于鼓励和规范我国企业对外投资合作的意见》也指明了方向，我国承建商应积极学习和探索以项目

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融资方式参与国际工程承包的新途径，提高企业竞争力，开拓对外承包市场，真正建立有中国特色的特许经营融资体系。

六、结语

在公用事业领域中加强推广应用公私合作制，是已经得到了学界认可并被实

践证明了的成功做法。然而，对于公私合作制在哪些具体性质的项目上适宜采用、对具体项目应该使用何种类型的合作方式、在实行公私合作制之后如何保障广大人民群众的利益不受损害、实行公私合作制的项目当中如何防止私营企业的垄断行为、如何在公私合作制当中保证的高信用度、在一定程度和一定范围内采取怎样的监管形式参与运营，如何构建一个合理有效的监管等问题，没有得到深入的研究和解决，法律法规的建立健全依然任重道远。在实行公私合作制项目当中所扮演的角色问题，在公用事业改革领域中的有效管制问题，这是有待学界进一步深入研究探讨的重要现实问题，同时这也是一个非常严峻的问题。

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