划和布局，导致城市圈内产业的盲目建设与无序布 局，基础设施的重复建设与重复管理，资源浪费，污染 环境，严重制约了武汉城市圈综合一体化进程和“两 型社会”的构建。 ３．圈内政府机构臃肿，行政效率低下 据统计，截止到２００９年仅武汉地区现有各级财 政供养行政机构与事业单位就达８１４个之多，实有人 员数更是高达７３１７０人，但臃肿的政府机构在综合管 理工作中并未体现出较高的效率。武汉城市圈行政 效率较低表现在区域内各地区之间缺乏综合协同，且 各地区自身行政效率也不尽如人意，受短板效应影 响，城市圈内综合管理工作总体效率受到了一定的制 约，突出的表现在圈内环境保护与污染治理、圈内各 地区结合部位综合整治等方面，不利于武汉城市圈又 好又快的实现“两型社会”的构建。 ４．政府职能转变不彻底，公共职能缺位 当前武汉城市圈存在着政府角色定位转变不彻 底，综合职能错位、越位，公共职能缺位的问题，“大政 府”向“小政府”的改革停滞不前，地方政府职能转变与 社会、经济管理职能过多的状况未得到根本性的改 变。这既表现在一些地方政府社会管理和公共服务 职能仍比较薄弱，收人分配和社会保障改革滞后，公 共资源配置效率不高，公共产品和服务供给不足，也 表现在部分地方政府仍以高度集中的管理机制，管得 过多，无所不包，将政府综合管理的范围扩大到社会生 活中的方方面面。而政府综合管理职能与社会公共服 务职能的混淆使得部分政府机构对应该由其管理的 公共事务疏于管理，公共服务部门的机构编制、人员 配备、财政拨款普遍存在不足，既无制度层面的政策保 证，又缺乏公共财政预算在资金上的保障，使得大量的 公用性、社会性、公益性公共物品供给陷入困境。 ５．公民治理与公民参与机制缺失 在改革逐渐进入深水区的今天，现行行政体制与 公民参与积极性的冷热不均不利于我国社会主义和 谐社会的建设，其局限性显露无疑，而公民治理的实 践在当前综合管理体制改革的进程中更显滞后。受 自古以来根深蒂固的中央集权与官本位意识影响，当 前我国公民治理与公众参与在综合管理体制改革中 的实践同生机勃勃的经济体制改革相比相差甚远，这 也就导致了当前综合管理体制改革的社会推动力不 足、改革进程与综合体制创新较为缓慢，专家学者、政 府官员与公众在对综合管理体制改革的理论探讨上 调查研究 ＤＩＡＯＣＨＡＹＡＮＪＩＵ 观念差异较大。 二、武汉城市圈综合管理体制改革中跨界治理的 创新之道 武汉城市圈综合管理体制改革的实质是通过制 度创新，解决当前城市圈政府行政体制与管理机制对 区域整合发展与“两型社会”综合配套改革试验所带 来的种种阻碍，城市圈各级政府机构的改革更是武汉 城市圈实现科学发展的根本保障。因此，必须坚持内 外统分结合，选择科学的综合管理体制改革目标模 式，通过跨界治理的方式，大力创新城市圈政府行政 体制。 １．基于跨界治理理论的武汉城市圈综合管理模 式创新 一是武汉城市圈联盟董事会模式。武汉城市圈 联盟董事会作为区域性总体协调机构，受省委、省政 府领导。董事会基于两大组成部分，即圈内公民参与 机制与非政府组织、城市圈市长联席会议，实行多中 心共同决策，下设有涉及城市圈产业发展、区域政策 研究、重大基础设施建设、生态环境保护、危机应急管 理等专门事务性机构。武汉城市圈联盟董事会不是 行政实体，而是以城市联盟的形式实现武汉城市圈的 跨界治理。由于仅仅是一个准政府组织，对地方政府 缺少管辖权，其存在着职权范围有限的缺陷，往往会 因为权威性不足而限制其作用的发挥，加之领导核心 过多，容易引起行政效率的低下。 二是综合配套改革指导协调委员会模式。这是 武汉城市圈现行的市长、职能部门联席会议制度过渡 最为平滑的一种模式，该模式定位于省委、省政府的 派出机构，其中的武汉城市圈综合配套改革领导委员 会由省分管领导兼职担任，下设有综合配套改革事务 协调委员会与政策指导研究机构，可由省发改委与省 市相关科研机构分别参与。该模式与圈内现行行政 体制差别最小，有利于武汉城市圈综合管理体制改革 的平稳过渡与顺利实施。但其缺陷也是显而易见的， 即在武汉城市圈现有的行政体制现状下，仅通过一定 的行政协商而不突破既有的体制，对实现城市圈的整 合发展与跨界治理，其面临的挑战是巨大的。 三是新武汉城市圈政府模式。武汉城市圈若通 过综合管理体制的改革，跨越不同行政边界、不同行 政部门的治理来实现跨界治理，其最佳的选择就是完 全合并城市圈内九个城市，通过建立一个全新的集中 的城市圈政府，实行统一管理、统一规划。该模式是 ２０１４年第１期／５５ 调查研究 在省委省政府的领导之下，合并武汉城市圈现有的九 个城市的市级地方党委、政府，统一为一个市级党委、 政府，即新武汉城市圈党委、政府，并将其行政级别升 格为副省级城市。该模式由于对现行体制的调整幅 度过大，合并后大量政府机构的组织结构与人员安排 困难重重，实行的难度与阻力将是巨大的，在现阶段 难以全面推行。 ２．切实贯彻科学发展观，牢固树立城市圈跨界 治理观 武汉城市圈综合管理体制改革是一个跨行政边 界、跨多个行政领域、跨多个行政部门的区域性、综合 性的管理问题。要实现武汉城市圈“两型社会”综合 配套改革实验的整体发展目标，最重要的是实现城市 圈内九个地区的政府综合管理行为的协调，而政府工 作人员行政理念的一致又是综合管理行为协调的前 提。因此，我们必须切实贯彻科学发展观，牢固树立 跨界区域治理观，消除由于地区间发展水平和环境的 差异，圈内各地区政府工作人员在认识上存在的差异 与冲突，实现圈内九个地区政府间的信任合作与区域 层面上的行政理念统一、行政行为一致。 ３．以法规建设为抓手，夯实跨界治理政策基础 武汉城市圈当前处理九个组成地区间跨界区域 矛盾时，由于地方性区域整合发展方面法规的缺失， 仍依赖于更高级别的行政机构裁决，在城市圈层面上 得不到有效地解决，因此迫切需要建立健全相关法 规，对城市圈内各级地方政府的法律地位、职能权限、 组织架构、管辖范围、地方政府之间的权属关系等进 行明确规定。只要是自己职权范围内的事，不论哪一 级别的政府行政机构，都可以采取相关行动。各级政 府与其他政府部门间尤其是同级别部门间的权利与 义务须在法律层面厘清，无论是哪个部门部署的行政 事务，即使是跨地区的，只要是属于本部门职责内的， 都必须认真的完成。 ４．大力转变政府职能与绩效观，加强行政权力 监督 我们要进一步转变城市圈内政府职能，实现政府 职能从经济管理型向公共服务型的转变，大力提倡服 务政府、法治政府、透明政府、责任政府、有限政府的 理念，为城市圈的良性运作创造条件。同时我们要在 各级领导干部与工作人员中树立科学的政绩观，淡化 单一对ＧＤＰ总量和速度上增长的追求，在关注区域 经济发展的规模和速度的同时注重经济发展质量的 ５６／领导科学论坛 提升，根据充分的数据支持和科学的分析制定绩效考 核指标，有机的结合传统ＧＤＰ，构建具有武汉城市圈 特点的政府绩效考核体系，实现人口、资源、环境、发 展四位一体的总协调。此外，武汉城市圈还要完善权 力运行监督机制，依据部门职能将政府机构分为决 策、执行、监督三大类，三者职责明确、相互制约、相互 协调。武汉城市圈只有在综合管理体制层面建立起 较为完善的行政监督机制，才能改变原有的行政机构 既做裁判员又做运动员的状况，真正实现城市圈内政 府职能的转变与区域间的跨界治理。 ５．强化城市圈区域认同，充分发挥ＮＧＯ组织与 公民参与作用 武汉城市圈综合管理体制改革与区域的整合发 展，不仅需要城市圈内各级政府机构自身的着力推 动，更需要以充分的宣传引导，强化圈内数千万公民 对武汉城市圈的整体认同感。用不同的方法和手段 来促进、引导公民的参与，对行政部门进行多方面的 监督和管理，争取实现综合管理的和谐发展。例如可 以通过报纸、电视、网络等各类传媒的大力宣传，结合 武汉城市圈综合管理体制改革相关知识的普及教育， 适时开展形式多样的公众参与性活动，使圈内公民牢 固树立积极促进武汉城市圈整合发展的责任意识与 政治参与意识，在日常生活和工作中主动推进、广泛 参与到城市圈综合管理体制改革这一长期而艰巨的 过程中来，实现武汉城市圈综合管理体制的创新发 展。同时，武汉城市圈领导机构要积极培育ＮＧＯ组 织，通过加强组织机构建设、规范规章制度、提升组织 人员素质等方式引导ＮＧＯ组织又好又快地发展，不 断强化ＮＧＯ这一跨界治理中不可或缺的一个重要环 节。利用ＮＧＯ组织的广泛影响与资源作用，在公众 中展开对口的管理监督和业务支持，并通过资源的有 效配置实现社会环境的优化与整体素质的提升，加快 转变传统的行政区域观念，摒弃地方本位主义，按照 优势互补、和谐发展的原则，牢固树立武汉城市圈区 域观，淡化旧有行政区划界限，从思想、观念上积极主 动地将自己融入到武汉城市圈的整体之中，建立起武 汉城市圈长效综合管理合作协调机制，最终实现社会 主义和谐社会与“两型社会”综合配套改革试验区在 武汉城市圈又好又快地构建。 责任编辑：周俊