WTO 框架中贸易争端解决的实例分析

作者：潘 丹

来源：《中学历史教学》 2020年第2期

潘 丹

“当今世界经济的全球化趋势”是教材中一个涵盖范围特别广泛的重要知识点，尤其是在当前中美“贸易战”的背景下，“全球化”更成为许多怀疑和探讨的焦点。其中，WTO作为全球化最引人注目的成果之一，它存在的意义、运作方式和缺陷吸引了越来越多的注意。教材中对WTO的介绍重在其背景、宗旨与意义，对它的运作方式和缺陷则几乎未有涉及。WTO的规则、法律和案例浩如烟海，本文拟从一道选择题出发，粗浅探讨WTO框架中贸易争端的解决问题。

这道题是2018年10月高三联考浙江暨阳卷25题：

2018年5月31日美国商务罗斯宣布，美国将于6月1日起对欧盟、加拿大和墨西哥征收25%的钢铁关税和10%的铝关税。7月6日，美国正式开始对价值340亿美元的中国商品征收关税。针对美国这一系列的举措，欧盟、加拿大、中国和墨西哥都对美国商品征收了报复性关税。对此材料表述不正确的是

A.上述国家的行为都违背了世贸组织的原则

B.美国大力推行贸易保护主义以维护其利益

C.是对全球性经济竞争日益激烈的一种反应

D.表明经济全球化是一把“双刃剑”的特点

题干材料涉及到的中国、美国、欧盟、加拿大、墨西哥等都是WTO的成员，他们有没有试图通过WTO的争端解决机构(Dispute Settlement Body，缩写为DSB）来解决如此严重的贸易纠纷呢？或者就像材料所显示的那样，WTO缺席了？

实际上，中国、欧盟、加拿大、墨西哥都将与美国的纠纷诉诸于WTO的争端解决机制，材料一共涉及5个案件：中美关税措施案（案件编号WT/DS3）、中美钢铝关税案(WT/DS4)、美欧钢铝关税案(WT/DS8)、美加钢铝关税案(WT/DS550)、美墨钢铝关税案(WT/DS551)。根据乌拉圭回合达成的《争端解决规则与程序的谅解》（Understanding on the Settlement of Disputes，缩写为DSU），DSB的作用相当于“国际经贸法庭”，其诉讼程序高度司法化。简单来说，一个完整的诉讼程序应该是这样的：起诉方提出磋商请求，如果双方未能通过磋商解决争端，起诉方提出设立专家小组；专家小组确定后，对事实和法律依据进行审查，形成报告；如果其中一方不满意，可对上诉机构提出上诉，上诉机构审查之后，出具最终报告；接下来进入执行建议或裁决的阶段，确定一个“合理执行期”；若胜诉方对败诉方的执行状况不满，可申请执行审查，还不能解决问题的，则可向WTO申请授权报复。[1]整个过程历时相当漫长，即使按照DSU的规定，从发起诉讼到确定合理执行期也需要18个月，实践当中远远超出这一时限，案件迁延数年的情况相当常见。

题干材料中，中国、欧盟、加拿大、墨西哥都对美国采取了报复措施，这些措施取得WTO授权了吗？仅从时间上就可以判断，短短几个月不足以走完WTO复杂的流程。那么这5个案件在DSB的诉讼程序中，目前处于什么状态？

5个案件发起的时间从2018年4月到6月不等，专家小组设立的时间是一致的，都在2019年1月25日[2]，说明之前都经历了双边磋商失败的阶段，并且DSB认为这5个案件内在高度相关。不同的是，美国与加拿大、墨西哥在2018年达成了取代《北美自由贸易协定》（NAFTA）的《美墨加三国协议》（USMCA），并于2019年5月23日和5月28日分别通知WTO这两个案件已经解决。[3][4]中美、欧美的三个案件所经历的流程和来往文件的部分措辞都是高度一致的，因此下文仅以中美之间为例，分析WTO在其中所起的作用。

中美关税措施案发起于2018年4月4日，钢铝关税案则在4月5日，仅隔一天。[5]后者的相关文件中，WT/DS4/1和WT/DS4/2是中国发起与美国回应磋商，WT/DS4/3至

WT/DS4/7是部分国家与地区提出作为“第三方”参与协商，WT/DS4/8是中国要求设立专家小组，WT/DS4/9是秘书处同意设立，并最终由总干事确定了小组成员。大部分都是程序性的例行通知的文件。对照前一案的文件，可以发现甚至连例行通知都能省则省，与前者你来我往的“文件大战”形成鲜明对比。这是因为钢铝关税问题只是中美“贸易战”的“前哨战”，真正的战场在关税措施案中。

截止到2019年6月3日，关税措施案共有11个官方文件，时间从2018年4月4日到2019年6月3日，从内容上可以分为三类。第一类包括WT/DS3/1和WT/DS3/2，仍然是中国提出与美国接受磋商的文件。研读这两个文件的文本，可以看出双方在此案中各自关注的焦点。中国关注的焦点是，美国将根据301调查对中国产品、并且只对中国产品加征25%的从价关税，这一行为违反了最惠国待遇等WTO的基本规则。[6]美国关注的焦点体现在WT/DS3/2一段貌似不经意的表述中：“At such consultations, the United States looks forward to hearing from China how it intends to address China's trade-distorting policies addressed in the US investigation mentioned in China's letter to support fairness in the international trading system.”[7]即美国在301调查中指出的中国一系列“扭曲贸易的”，美国希望中国能“支持国际贸易体系的公平性”。美国一直没有承认中国的市场经济地位，认为中国、国有企业、各种“公共机构”都在扭曲市场竞争，这样的贸易对美国是“不公平”的。

第二类包括WT/DS3/3/4/5/6和中国提交的三个补充文件WT/DS3/1/Add.1/.2/.3。文件之间的关系可以WT/DS3/1/Add.1与WT/DS3/4为例。前者由中国致美国，指出美国于2018年6月15日公布了一份中国产品清单，并将于2018年7月16日起对这些产品加征25%的关税。[8]后者是美国的回应，美国指出中国于2018年6月16日公布了关税清单，将于2018年7月6日起对部分美国产品加征25%的关税。[9]前者还罗列出美国的行为违反的WTO的相关法律。[10]后者则强调，中国所反对的措施并非DSU第4.2条所指的情况，只要不损害美方这一观点，美方愿与中方进行磋商。[11]DSU第4.2条是说，“Each Member undertakes to accord sympathetic consideration to and afford adequate opportunity for

consultation regarding any representations made by another Member concerning measures affecting the operation of any covered agreement taken within the

territory of the former”（每个成员保证对另一成员提出的关于在其境内采取的影响各有关协议实施之措施问题，给予同情的考虑，并就此提供充分的磋商机会）。[12]言下之意，美国并不认为自身的行为违反了WTO的任何协议。

这几个文件中，除了事实性的对对方加征关税的陈述随着“关税战”的升级而变化之外，中美双方以同样的格式进行文件的往还。DSB正式得到美国加征关税的消息，是在中国提交的文件里，反之亦然。不得不说，这样既达到了将对方的“过失”正式记录在案的目的，又掩耳盗铃式地维护了WTO的机制与权威。当然，如果我们对照新闻，还会发现这些文件既没有反映“贸易战”的全貌，也有意无意地遗漏了一些关键的“战役”，比如2018年4月16日美国商务部对中兴通讯实施的制裁令。时至今日，我们已经知道，中国高科技产业的发展才是“贸易战”真正的核心。

第三类包括WT/DS3/7和WT/DS3/8，即2018年12月7日中国要求设立专家小组，到2019年6月3日，总干事确定了小组成员。

应该说，在WTO的争端解决机制中，此案刚刚进入它的关键时期，即专家小组审查并形成报告、作出裁决的阶段。那么我们是否可以满怀期待地静候专家小组作出裁决呢？从2015年初到2018年10月， DSB涉及中国的案件一共19个，只有3个经专家小组裁决后达成一致或双方磋商达成一致（WT/DS4、WT/DS492、WT/DS511）；1个专家小组作出了裁决，但未见执行裁决的相关情况（WT/DS517）；有6个案件专家小组已组成，但尚未裁决（WT/DS515、

WT/DS516、WT/DS2、WT/DS3、WT/DS4、WT/DS558）；2个案件专家小组成立，但成员未确定（WT/DS508、WT/DS509）；还有7个案件仍处于磋商阶段（WT/DS501、WT/DS519、

WT/DS9、WT/DS562、WT/DS563、WT/DS565、WT/DS568）。[13]鉴于案件所用时间远远超出规定时限的情况非常普遍，在中美贸易冲突激烈的今天，要求双方等待至少三、四年再采取反应措施，是极端不现实的。更严重的是，从2019年开始，WTO上诉机构就只剩3名法官，其中2人的任期已于2019年12月10日结束。[14]由于美国持续阻挠任命新法官，DSB陷入了停摆危机。

接下来，我们探讨一下贸易“报复”的问题。题干中，美国加征关税和各国报复都是单边行为，毫无疑问是有违WTO规则的。虽然WTO官方机构也会使用“报复”（Retaliation）的说法，但DSU中并未采用“报复”一词，而是使用的“补偿和中止减让”（Compensation and the Suspension of Concessions）。[15]截止2019年5月10日，向WTO申请报复授权的案件一共16个，取得授权的有7个，分别仅占案件总数的2.7%和1.2%，七个案件的平均用时是6年。[16]而在取得报复授权的12个国家或地区中（澳大利亚、巴西、智利、欧盟、印度、印度尼西亚、日本、韩国、泰国、加拿大、墨西哥、安提瓜巴布达），最终仅有欧盟、日本、加拿大、墨西哥对美国采取了报复措施。[17]实施报复实际上是一种“自力救济”的手段，只有在两种情况之下，报复才是有实际意义的：一是实施报复的经济体实力强大，比如欧盟和日本；二是该经济体是败诉方的重要出口对象，比如加拿大、墨西哥分别是美国的第一和第二大出口对象，两国提高关税会对美国经济造成实质损害。若该经济体并不满足任一条件，报复对自身造成的伤害将远大于对对方的伤害。比如加勒比小提瓜巴布达2003年诉美国的服务案（WT/DS285），该国是世界倒数第15大经济体，美国对其出口在美国经济总量中占比极小，因此它虽然取得了报复授权，后来甚至取得了交叉报复授权（即同一协议下的报复不可行或无效，可在另一协议下采取报复。例如货物贸易方面报复无效，可在服务贸易、知识产权等其他方面展开报复[18]），却一直没有实施报复，而是寄希望于WTO能够主持公道，与美国协商解决问题。当然，耗时10年，仍未解决。[19]

WTO官方是怎样看待自身在中美“贸易战”中扮演的角色呢？ 2019年6月8日，G2会议在WTO举行，WTO秘书处副总干事沃尔夫发表讲话，把中美贸易冲突比作20世纪60到90年代的美日贸易摩擦，对于美日双方的分歧，“The GATT and WTO rules were of close to no help in resolving differences”（“GATT和WTO的规则几乎毫无帮助”）。这场摩擦怎样结束的？他简单地概括为，“……changes in Japanese policies, led to what has been a …… harmonious current economic relationship”[20]（“日本改变了，导致了……当前两国和谐的经济关系”）。

而对于当前的焦点华为5G问题，沃尔夫表示，“Technology has irreversibly changed the evaluation of national security interests……The WTO is unlikely to resolve problems in this field that domestic policies have only begun to address.”（“技术已经不可逆转地改变了对利益的评估方式……WTO不可能解决一个各国的国内也刚开始着手处理的问题。”）

是否如同很多人所说的那样，我们即将进入一个“后WTO时代”？这既取决于WTO能否卓有成效地改革，解决案件耗时过长、仲裁执行效果薄弱、对发展中国家的优惠待遇口惠而实不至等问题；[21]也取决于二战以来的这一共识能否继续存在下去：多边贸易能够促进世界经济增长、维护世界和平。

【注释】

[1]李成钢：《世贸组织规则博弈：中国参与WTO争端解决的十年法律实践》， 北京：商务印书馆，2012年，第429-430页。

[2][5][13]参见https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_status_e.htm，visited on June 12, 2019,“Chronological list of disputes cases”.

[3]参见United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products - Notification of a mutually agreed solution - Addendum，WT/DS550/13，May 27, 2019.

[4]参见United States - Certain Measures on Steel and Aluminium Products - Notification of a mutually agreed solution - Addendum，WT/DS551/13，June 3, 2019.

[6]参见United States - Tariff Measures on Certain Goods from China - Request for consultations by China，WT/DS3/1，April 5, 2018.

[7]参见United States - Tariff Measures on Certain Goods from China - Communication from the United States，WT/DS3/2，April 17, 2018.

[8][10]参见United States - Tariff Measures on Certain Goods from China - Request for consultations by China - Addendum，WT/DS3/1/Add.1，July 9, 2018.

[9][11]参见United States - Tariff Measures on Certain Goods from China - Communication from United States，WT/DS3/4，July 18, 2018.

[12]《争端解决谅解》（DSU）第4.2条。

[14]参见https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/ab_members_descrp_e.htm，visited on June 12, 2019,“Members of the Appellate Body and their respective terms of office”.

[15]《争端解决谅解》（DSU）第22条。

[16]参见

https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_current_status_e.htm，visited on June 12, 2019,“Current status of disputes”.

[17]李成钢：《世贸组织规则博弈：中国参与WTO争端解决的十年法律实践》， 第462-4页。

[18]《争端解决谅解》（DSU）第22.3条。

[19]参见United States - Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services - Communication from Antigua and Barbuda，WT/DS285/26，April 25, 2013.

[20]参见https://www.wto.org/english/news_e/news19_e/ddgaw_08jun19_e.htm，visited on June 12, 2019,“DDG Wolff: ‘I believe that the multilateral trading system will endure and ultimately be strengthened’”.

[21]孙昭：《寸土必争的世贸争端》，北京：知识产权出版社，2015年，第211页。