城市专项规划中的几个问题

大连理工大学学报(社会科学版)

JournalofDalianUniversityofTechnology(SocialSciences)

Mar.2000Vol.21,No.1

城市专项规划中的几个问题

陈有川,　李　健

(大连理工大学建筑系,辽宁大连116024)

　　摘　要:城市专项规划长期以来被看作城市总体规划的补充,一直未受到规划部门的重视。本文从城市建设实践中存在的问题入手,论述了城市专项规划所包含的内容,分析了它在城市建设中的作用,探讨了它的编制问题。最后,作者呼吁规划界同仁重视城市专项规划这一环节,为完善规划体系做出贡献。　　关键词:城市专项规划;规划体系;城市建设管理　　中图分类号:TU984.2

　　　文献标识码:A

文章编号:1008-407X(2000)01-0052-03

　　专项规划既是城市规划编制体系的重要组成部分,也是城市建设管理的主要依据。概括地讲,城市专项规划是指在城市总体规划或分区规划指导下,为了更有效地实施规划意图而对城市要素中系统性强、关联度大的内容或对城市整体、长期发展影响巨大的建设项目,从公众利益出发对其空间利用所进行的系统研究。在编制人员构成上,专项规划需要众多相关专业人员与规划师密切配合;在规划成果组成上,专项规划包括物质形态设计、土地利用控制、政策法规制定和技术论证说明等。

成发展失控、建设混乱。目前许多城市中住宅楼、写字

间空置率居高不下就是一个范例。为此,在市场经济体制下,规划主管部门对以前靠审批投资进行管理的城市建设内容加以适当的政府干预就显得极为重要。编制住宅开发控制规划、工业厂房建设控制规划、写字间建设控制规划、商业设施建设控制规划是城市管理的迫切要求。上述专项规划属近期建设规划范畴,基本思路就是:先根据城市现状条件由相关专业部门对未来的需求数量、需求类型、空间分布做出预测,然后由规划主管部门制定相应的土地开发控制规划。规划中应确定土地开发总量、开发速度、开发时序以及建设标准,公开透明、切实可信地为土地批租提供依据,以减少房地产市场中的投机行为,使社会资源得到最大限度的发挥。这方面香港的经验值得借鉴。推行自由经济的香港,对土地开发进行严格的管理并且有极强的计划性。在《全港发展策略》中,根据社会需求详细规定每年的土地批租总量、土地开发性质、建设开发容量以及相应的开发限制。这种做法既保证了政府的合理收益,又避免了房地产市场过冷或过热现象。

2.为提高城市质量而增设的专项规划

随着人们对城市化理解的不断深入,治理环境污染、维护生态平衡、重视城市质量已成为共识。以牺牲环境为代价的经济增长已为人们所抛弃。为此,城市总体规划或分区规划中应该增加诸如城市滨水区规划,城市生态环境规划,城市传统地段保护规划,城市开放空间体系规划等内容。这类专项规划在遵循总体规划和分区规划的前提下,应该保持相对独立。编制规划时　　一、专项规划的内容

实践的需要是理论完善与发展的主要推动力。随着我国城市化进程的加速进展,城市建设开发活动十

分活跃,城市专项规划的内容也逐渐丰富。除包括《城市规划编制办法》(建设部,1991年)中规定的城市总体规划阶段的各项专业规划、地下空间开发利用及人防规划和历史文化名城保护规划外,城市专项规划还包括以下三个方面的内容:

1.因管理方式转变而增设的专项规划

与经济体制的转变相适应,城市建设管理方式也由项目管理变为目标管理。作为计划经济的产物,项目管理主要是通过审批建设资金来控制城市建设,容易抑制城市发展的活力。作为市场经济的产物,目标管理主要根据市场需求来调节城市建设。在法规不健全的情况下,完全依靠市场行为或对市场调控不利必然造　　　　收稿日期:

2000-02-26　　作者简介:陈有川(1970～),男,同济大学在读博士生,讲师。　第1期

陈有川等:城市专项规划中的几个问题

3.指导城市开发的专项规划

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应根据规划目标的达成情况来划分编制阶段,而不应过多地考虑时间限制。这类专项规划应尽早编制、尽早实施,否则损失难以挽回或者事倍功半。20世纪80年代,上海黄浦江治理费用为50亿元(按1985年份)。最近研究表明,治理黄浦江需要600亿元,这还不包括苏州河段的治理费用。

3.随重大建设项目而增设的专项规划

重大的交通、能源、娱乐、文化等设施能对城市发展产生巨大影响,它能够改变城市形态,提高城市经济、文化构成,改善城市环境质量。规划中不仅应对项目本身建设进行研究,更重要的是对其影响进行客观评价,对其有利或不利的影响提出对策。例如,市域快速交通干线两侧土地开发控制,铁路枢纽相邻地段建设控制和大型公建项目建设评估等。我国正处于城市化加速发展阶段,市域交通干线两侧往往是人口、资本、技术最集中的地带和城市建设活动最频繁的地区。西起大连市东郊至庄河的黄海大道,总长123.5公里,横贯17个乡镇,沿途资源丰富、经济发达。大连市政府决定把交通优势变为经济优势,利用三年时间把大道两侧建设成为农业经济产业带、农业精品展示带、城乡商贸流通带和农业观光旅游带。交通干线两侧土地的开发价值已受到高度重视,规划应协调合理开发土地、创造优美的城市景观、保护区域生态平衡等多元目标,否则珠江三角洲地区已出现的无序发展将在大连重现。

在对城市中系统性强、关联度大的要素进行开发时,我们必须关注开发活动的系统性,不能局部地、独立地看问题。例如,城市开放空间规划、城市滨水区规

划、城市市场体系规划,它们着重于从整体上用联系的观点来优化土地利用和强化建设管理。

三、专项规划的作用

1.完善规划体系,指导城市建设

《城市规划编制办法》(建设部,1991年)规定,总体规划的主要任务是:综合研究和确定城市性质、规模和空间发展形态,统筹安排城市各项建设用地,合理配置城市各项基础设施;详细规划的任务是:以总体规划或分区规划为依据,详细规定建设用地的各项控制指标和管理要求,或直接做出具体的安排和规划设计。从总体规划或分区规划到详细规划的跨度过大,虽然考虑了城市土地使用的数量与性质,但没有考虑构成城市的各系统内部的或外部的有机联系。加强专项规划,一是从技术角度对总体规划或分区规划进行细化与深化,更重要的是从管理角度将城市功能分解成为若干密切相关的系统进行专项研究,以确保城市活动的有机性与多样性(见图1)。例如,商业设施在总体规划阶段仅仅提出商业用地的规模和大型商店、市场的分布位置,而居住区级以下的商业设施却没有交待。为了满足建设需要,商业设施规划必须对不同等级规模、不同

二、专项规划的类型

按其在城市建设中的作用,现阶段城市专项规划

可分为三类,即总体规划所附属的专项规划,完善总体规划的专项规划和指导城市开发的专项规划。

1.总体规划所附属的专项规划

它从技术上确保城市总体规划的合理性和可行性,主要是指道路交通、给水工程、排水工程、供电工程、电信工程、供热工程、燃气工程、人防工程等项目的规划。

2.完善总体规划的专项规划

它是随着实践的需要而不断新增的内容,主要是社会发展过程中新观点在城市建设上的应用,新问题在城市建设上的对策和总体规划中复杂问题的系统化。例如城市生态规划、历史文化保护规划、城市亮化工程规划(城市夜景规划)等,这类专项规划一般应独立于总体规划单独编制。经营内容的商店的具体规模、详细位置、经营性质给予明确的界定。

图1　规划体系构成

2.适应发展需求,推动城市建设

总体规划偏重于选择目标和技术可行性等方面的

研究,详细规划又局限于小规模开发,都没有很好地解・54・

大连理工大学学报(社会科学版)　第21卷

决实现规划目标这一问题。专项规划的另一个作用,就是从城市管理层面来促进总体目标的实现。通过专项规划,将城市的综合目标进行分解,落实到各个系统中去,并对各系统的开发速度、开发时序、开发分布做出控制性安排,以满足市场需要,使空间资源发挥最大效应。香港战略规划中许多单项专业规划都达到了这一目的,在城市建设中发挥了显著作用。

3.加深城市认识,提高规划水平总体规划阶段受时间、财力、资料等因素限制,不可能对每一问题都能系统深入地研究,而详细规划又偏重于物质形态设计。那么,面对城市建设中不时涌现出来的新问题就需要专项规划来解决。与总体规划相比较,专项规划编制涉及面相对小、时间充裕又有大量专业人员介入,更有条件为城市土地利用和分配提供理性指导,对城市问题有一个清晰、深刻的认识。同时,通过对专项规划的研究有助于加快我国城市规划与社会经济规划、生态环境规划相结合,有助于提高城市规划的可操作性。在城市化加速发展的今天,城市问题层出不穷,必须利用好专项规划开展城市问题研究、掌握城市发展规律。

专项规划一般与近期建设规划同期,根据发展情况及时调整。专项规划应以解决问题的程度为划分规划阶段的参照系,不能机械的用时间来衡量。

2.规划编制深度

专项规划要侧重问题研究,编制深度视问题情况而定。总体规划阶段的专项规划已有明确规定,在此不再赘述。补充完善总体规划的专项规划,其深度应在控制性详细规划与分区规划深度之间;引导控制城市开发的专项规划其深度至少应达到控制性详细规划的深度。

3.规划编制与参与

尽管规划师受到多方面训练,但他也不是“通才”,不可能事事越俎代疱。专项规划中必须有大量专业、非专业人员和相关机构参与。如英国工业项目建设,首先是从工业部门申请工业开发证(IDC),然后再由规划局对其选址进行批复。这一过程中,城市规划所起的作用是选择开发地点,提出开发限制条件。确定是否需要上马这一工业项目则是工业局的事务。规划的作用有一定的限度,不可能独立解决一切城市问题。夸大甚至误解了城市规划的作用,势必影响城市规划的科学性。参考文献:

[1]建设部.城市规划编制办法[M].北京:国家建设部,1991.

四、专项规划的编制

1.规划编制期限

专项规划编制期限比较灵活,应视具体情况而定。

作为总体规划所附属的专项规划应与总体规划同步;补充完善城市总体规划的专项规划期限应以目标完成情况而定,不必拘泥于总体规划期限;指导城市开发的

[2]郝娟.西欧城市规划理论与实践[M].天津:天津大学出版

社,1997.

[3]王耀武.关于太湖流域水患今个话的思考[J].城市研究,

1999,(1).

Severalproblemsintheurbansubjectplanning

CHENYou-chuan,　LIJian

(Dept.ofArchitecturalEngineering,DalianUniv.ofTechnol.,Dalian116024,China)

Abstract:Theurbansubjectplanninghaslongbeenconsideredasthesupplementtothegeneralurbanplanningandneglectedbyplanningauthorities.Startingfromtheanalysisoftheproblemsintheurbanconstruction,thispaperdiscussesthecontentsofsubjectplanning,analyzesitsrolesintheurbanconstruction,andstudiesitsestablishmentaswell.Theauthorappealstotheplanningcircletopaymoreattentiontothestageofthesubjectplanninginordertoperfectthesystemoftheurbanplanning.

Keywords:urbansubjectplanning;systemofplanning;managementofurbanconstruction