精准扶贫背景下的基层治理法治化

作者：齐艳永 周玥

来源：《求知》 2017年第12期

精准扶贫贵在精准、重在精准，但成败系于基层治理水平。由此可见，贫困地区的基层治理水平将决定我们能否打赢脱贫攻坚这场硬仗，而基层的治理能否在法治的轨道下进行更是决定了基层治理水平的高低。

一、精准扶贫过程中存在的问题

1.扶贫识别机制不精准。我国传统的扶贫工作机制存在诸多问题，诸如贫困群众详情不够明确，扶贫项目和扶贫资金针对性不强等问题。一方面，在贫困户识别中存在着贫困状况评价体系不精准的问题。我国的现行标准是年人均纯收入3200元以下为贫困户，按照这种计算方法，我国目前存在的贫困人口数量还是比较大的。另一方面，对于贫困人口的贫困原因、贫困情况和帮扶成效等缺乏真实的认识。扶贫群体主要是由服务于农村地区的干部大概估算得出的。正是因为对于贫困具体问题的认识不够清晰、精准，使得对扶贫人力、物力和财力的使用不够精准，扶贫效果就不明显。所以，用简单的年收入多少来衡量贫困程度还是不够精确。我国的识别贫困机制，应根据贫困具体状况，结合不同背景进行多方面多角度的考察和识别。

2.扶贫资源配置不合理。在我国传统的扶贫资源配置中，扶贫资金主要依靠政府财政支出，但是扶贫项目如何经营以及经营过程中贫困户的收益分配等问题都亟需解决。在具体工作中，扶贫项目往往一味地只是扶强扶优，而贫困群体所在基层自治主体难以均衡享有扶贫产业发展项目收益，贫困群体难以进入自我发展、自我管理的发展状态。政府减贫行为与资源配置机制调整未能有效整合，忽视政府配置财政扶贫资源与市场配置社会扶贫资源的有效衔接，难以解决扶贫中的资源配置问题。扶贫资源配置效率低下，导致利益本位以及区域垄断等选择性过滤与信息失真现象发生。扶贫资源边际效益递减，造成多样化的扶贫资源不能够有效地集合在一起，进而出现扶贫瞄准精度以及扶贫资源利用效率降低。新形势下支出型贫困现象突出，扶贫资源边际效益递减且扶贫资源越来越难以惠及扶贫对象。

3.扶贫产业内生动力不足。我国的贫困区域都存在着缺乏市场竞争能力的产业。具体的扶贫项目缺少重要的引领性企业作依托，产业扶贫的内生动力严重不足，农产品销售渠道以及深加工途径不够畅通。以前的规模性扶贫工作，只是将解决好贫困人口温饱问题作为中心目标来抓，主要方法是依靠政府有力干预，注入大量政府资金。但存在的问题是，已脱贫群体具有脆弱性以及不稳定性，已脱贫人口返贫可能性较大，扶贫效果的延续性较差，剩余贫困群体脱贫难度加深。究其原因就在于没有强有力的产业扶贫机制发挥后续支撑作用。

二、精准扶贫中出现问题的原因

1.基层治理主体权责没能理清。长期以来，党的基层组织、行政组织管控着农村的社会治理，行政化色彩较浓，而农民这一庞大的社会群体却常常“缺席”。农村人口众多，素质参差不齐，代表农民利益的自治组织往往是由上级党组织规定，社会组织也一时很难形成。除了这些种类繁多的治理主体未能理清，各主体的责任也无法理清。从扶贫主体上看，政府在农村扶贫开发实践中处于主导地位，在农村反贫困中具有不可推卸的责任且具有诸多优势。但政府失灵问题的出现是难以避免的。农村扶贫中引入市场机制可以在一定程度上解决政府失灵所带来的问题，应最大限度地发挥市场的作用。同时，政府在扶贫工作中缺乏灵活性，难以满足贫困群体的多元化需求，这也为以社会组织为主的社会力量进入农村扶贫领域提供了空间。在农村扶贫活动中，社会组织必将在弥补政府失灵、满足贫困群体多样化需求、创新扶贫理念与方法等方面发挥重要的作用。

2.基层治理方式相对落后。当前农村社会治理方式过于简单，使得民主很难落实到位，腐败问题屡屡发生。从扶贫方式上看，农村扶贫开发大约涉及27个职能机构和各级政府。为了协调各个参与农村扶贫部门之间的关系，从中央到地方都成立了跨部门扶贫领导小组。在领导小组之下，成立了专门的扶贫开发办公室。在具体的扶贫实践中，扶贫部门是扶贫工作的主管部门，而其他职能部门也承担着相应的扶贫任务。政府主导下的扶贫治理机制既具有诸多的优势，同时也存在明显的不足和体制性难题。一方面，政府可以动员大量资源用于扶贫，制定长期反贫困计划，使扶贫具有可持续性；能够利用政府组织体系在全国范围内实施扶贫计划和项目，

对全国贫困状况进行监测。但是另一方面这种扶贫机制需要基层扶贫人员具有极高的思想觉悟。

3.基层治理模式有待改善。从农村现实问题看，虽然政府主导下的扶贫治理机制具有难以取代的作用和优势，但是其过度行政化也导致扶贫机制在实际运行中存在诸多问题，如在扶贫精准化方面没有形成动态的精准识别和瞄准机制；在扶贫资金管理方面难以形成有效的分工合作机制；在扶贫项目选择方面缺乏有效的选择机制；在扶贫资金使用方面，还没有形成多元化、重点突出的投入机制，缺乏信息对称、及时有效的监督评价机制；在扶贫资源传递方面，缺乏横向传递与整合机制；在扶贫制度安排上，相关的扶贫法律法规不完善；在扶贫机制微观运行方面，农村贫困人口参与机制极不完善，贫困群体主体性缺失。

三、精准扶贫背景下基层治理法治化的路径

1.理清基层治理主体权责。在理清基层治理主体上，首先，农村基层党组织作为乡村社会治理的协调主体，是精准扶贫的领导核心。改革开放以来，随着乡村治理主体多元化的发展，农村基层党组织对农村和农民的控制力和支配力，更多地体现在政治上和意识形态上的领导地位以及由简单的行政命令方式转向依靠党组织先进性的引领和示范上。因此，农村基层党组织必须紧跟社会发展步伐，加强自身建设，坚持社会治理理念，创新领导和工作方式，在大力强化自身领导核心作用和引领作用的同时，更好发挥联结村民和政府的纽带功能，发挥平衡“乡政”和“村治”的作用。其次，精准扶贫需要发挥农村基层政府的公共服务职能。乡镇政府是国家政权的最后一层，是农村社会建设的最直接引领者。在农村社会的基础设施建设、公共服务提供等方面，乡镇政府应给予支持；在农村社会的整体规划、发展方向上，乡镇政府应以村民组织为中介同村民进行协商合作，发挥指导作用；在农村社会的管控上，乡镇政府应把握好分寸，维护村民的自治权，只作原则性控制。强化农村基层政府的服务意识，就是要求农村基层政府树立管理就是服务的理念，把党全心全意为人民服务的宗旨落实到为农民群众排忧解难、及时主动反映农民群众利益需求上来。最后，精准扶贫需要发挥农村精英及其他社会主体的力量。当前，农村精英主要包括关心村庄事务的政治精英、通过外出打工、个体经营勤劳致富的经济精英以及具有高尚道德品质的文化精英等。农村精英是农村矛盾纠纷的调节者、民意社情的表达者和传统文化的传承者，并在一定程度上影响基层党组织和村委会的决策和管理。

此外，在中国政府主导下的扶贫治理中，伴随着社会力量介入农村扶贫领域，社会在农村扶贫领域中的地位与作用也发生着一定的变化。在长时间的农村扶贫开发实践中，我国已经建立了具有中国特色的、从中央到地方的农村扶贫开发组织体系。但是，在实践中也逐渐凸显出诸多问题，需要通过采取各种措施加以解决。

2.改善基层治理方式。在农村基层治理中，各治理主体的参与及运作都必须建立在民主的基础之上，从而促进决策的民主化、科学化、法治化。首先，在民主选举中，我们可以从完善村“两委”班子选举机制入手，从之前的人选往往由上级党组织决定改为上级党组织提名下级组织投票选举的方式，从而在一定程度上增加了对“拉票贿选”等非法活动的刚性约束；其次，在民主参与中，改变以往的村务决策往往由少数干部说了算这种决策形式，让村民会议、村民代表会议切实发挥自己应有的作用，让农民利益得到保障；再次，在民主管理中，让村务公开得到有效落实，农民知情权得到切实保障，财务管理、惠农资金、征地补偿、低保发放等涉及

金钱利益的事情要让群众知晓；最后，在民主监督中，不要将村民监督流于形式，要及时将村民举报的事情彻查，切记不可不了了之，要加强干部问责。特别是在一些离城镇较远的乡村，由于村庄的空心化与社会监督的弱化，更应加强对这些地方乡村干部的监督。

3.创新基层治理模式。在农村基层治理模式上，推进农村社会治理的法治化、现代化，必须坚持综合治理、统筹推进，用现代化手段解决现代化问题；同时，还要适应社会信息化大潮，及时应用现代技术手段来规范农村社会行为。在治理模式的选择上，目前出现了诸如合作式治理模式、互动式治理模式、嵌入式治理模式等治理模式，这些治理模式大都是从治理主体关系和治理方式上的转变来寻求精准扶贫工作的实现，而在众多治理模式中预防型的社会治理模式以其稳定的可持续发展的价值目标、多主体互动和沟通协调的治理模式实现着精准扶贫。

既然是预防型治理模式，我们在治理过程中必然应从前期预防、中期控制和后期反思三个阶段去分析问题、解决问题。如果在此治理过程中更加注重前期的预防，可能会提升成本，但更能提高基层政府治理能力。在精准扶贫过程中，要实现农村社会治理与扶贫同步并举，就要在扶贫资源与治理机制上将制度、法律融合到扶贫开发的规划中去，真正实现“预防型治理”。“在预防中治理，在治理中预防”，在资源向基层密集输入的扶贫过程中，预防型治理与扶贫开发两者相互配合、互为表里。将治理结构视为一种动态过程，充分重视治理的过程性、阶段性，让包括基层政府与民众在内的多元主体参与其中，并在治理的开始阶段有意识地实现预期治理，从而实现预防型治理模式作用的最大化，进而实现精准扶贫、精准脱贫。

作者单位：河北师范大学

责任编辑：双艳珍