中共四ｊｌＩ省委省级机关党校学报２０１２．２ 公共利益的内涵及其界定机制研究 王建军 王建容 （摘要］正确界定公共利益是建设社会主义和谐社会的基础，公共利益是社会各方实质利 益的有机联结，社会各方利益的平衡点、共同点就是公共利益。对其加以有效界定离不开各种 社情民意的充分表达和有序集中。当代社会通过代议制民主程序和协商民主程序的构建，来有 效表达和集中社情民意，为界定公共利益提供制度保障。我们在建设社会主义和谐社会的过程 中，必须立足基本国情的需要与可能，在正确把握公共利益概念的基础上，通过完善我国的代 议制民主程序和创新协商民主程序，确保公共利益能得到有效界定和顺利实现，使全体人民在 社会发展中能切实做到改革开放成果的共建共享。 ［关键词］公共利益；程序保障系统；代议制民主程序；协商民主程序 ［中图分类号］Ｄ６３２ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００８—９１８７一（２０１２）０２—００７４—０５ 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干 一重大问题的决定》指出：建设社会主义和谐社 会，“必须坚持以人为本。始终把最广大人民的 、正确界定公共利益是建设社会主义和谐 社会的基础 根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚 点，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本 利益，不断满足人民日益增长的物质文化需要， 长期以来，尽管民主国家的政体形式在不断 发生变化，但是人们对各类民主政体的基本价值 取向——“服务于公共利益”的要求始终未变。 做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由 人民共享，促进人的全面发展”。显然，要想有 效落实上述根本原则，在我国政府的公共管理活 动中，必须在正确把握公共利益概念的基础上， 早在古希腊时期，亚里士多德就曾经指出：凡是 “正宗政体”行为的价值取向自然是公共利益， 只有“变态政体”行为的价值取向才是统治者的 利益或部分人的利益。…到了近代，卢梭也十分明 确地指出：建立在社会契约基础上的国家及其政 府是一种“公共人格”，其活动的意志是一种 通过有效的制度建设，构建和完善有效界定公共 利益的程序保障系统，使得公民和各类社会组织 可以有序参与公共政策的制定，从而维护公共政 “公意”，这种“公意”反映了全体人民的“共同 利益”。 而到了现代，由于政府本身就被视为管 理社会公共事务的组织，各国的法律均规定了政 府作为社会公共利益的代表，必须有效履行服务 于公共利益的神圣职责，必须将维护公共利益作 策的公平性和正义性，防止公共政策对公共利益 的偏离，为建设社会主义和谐社会奠定法治基础， 使全体人民在社会发展中能切实共建共享改革开 放的成果。 ［作者简介］王建军，四川大学公共管理学院教授； 王建容，四川大学公共管理学院讲师，四川 成都６１００６４。 ・７４・ 为最基本的价值取向。正如美国学者Ｅ・彭德尔 顿・赫林在《公共行政和公共利益》一书中明确 提出：“我们必须把联邦行政机构看成是一个整 体；它必须发展成为执行公共利益政策和促进总 的社会福利事业的机构”，“公共利益就是指导行 政管理者执行法律时的依据”。【３ 显然，在这里通 行的逻辑是：既然政府管理社会的权力是由人民 授予的公共权力，因此，政府就应当也只能运用 公共权力去维护和增进公共利益。 然而，在实践中政府对服务于公共利益这一 目标的贯彻和体现往往又是另一回事。这是由于 在公共管理的过程中，公共利益是通过公共政策 的内容和执行状态来加以体现的，如果公共政策 的制定和执行有误，那么政府在为谁服务的问题 上便必然会出现偏差。而恰恰在这方面，在当今 的公共管理实践中我们应吸取的教训良多。例如， 当代著名政策学家托马斯・Ｒ・戴伊曾经指出： 通过实证调查可知，在当今的美国，“精英们的 偏好比大众的偏好更有可能与公共政策相关。至 少在三分之一的情况下公共政策与公共舆论相 悖”。 鉴于这样的事实，戴伊和汤姆逊等人提出 了公共政策活动的精英模型。这个模型认为，公 共政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而 不是群众的要求；公共政策的变化或完善实际上 是精英们的价值观变４－１＝的结果。因此，公共政策 是自上而下由领袖提出并加以推行，而不是自下 而上产生于群众的要求。在这种情况下，政府服 务于公共利益这一目标的实现便可能出现偏差， 而对这种偏差的补救措施只能是千方百计加强ｘ，－Ｊ 政府政策活动的监督。 从我国公共管理的实践看，一些地方政府对 公共利益概念的曲解和滥用现象也时有发生。分 析我国一些地方政府行为对公共利益的偏离原因， 有两个基本方面Ｓｔ：其值得注意：一是对究竟什么 是公共利益的认识存在偏差。公共利益的概念在 他们那里往往是一个缺乏实质内容并可以随意加 以解释的抽象概念；二是在制定公共政策的制度 建设方面还存在缺失，无法确保公共利益的有效 集中和表达。在这种情况下，除极少数人是故意 以追求自身利益或某些集团的利益为目的，从而 使自己所开展的公共管理活动彻底偏离公共利益 这一基本价值取向外，绝大多数人则是在主观上 愿意为公共利益服务，但由于思想上的偏差和行 为上的失误，从而使得自己的活动结果在事实上 与服务公共利益这一基本价值取向相去甚远。因 此，除了应进一步对各级政府加强全心全意为人 民服务的宗旨教育外，准确揭示公共利益概念的 科学涵义，努力构建公民和各类社会组织有序参 与公共政策制定的有效制度，提供公共利益得以 有效表达和界定的程序保障系统，是我国社会主 义和谐社会建设中应当努力解决好的重大问题。 二、公共利益是社会各方实质利益的有机联结 公共利益概念的内容广泛而复杂，对此概念 的曲解和滥用的主要途径往往是：抽掉它的具体 内容而将其蜕变为缺乏实质内涵的空洞概念。因 此，从方法论的角度看，将公共利益概念实质化 是正确理解公共利益概念的关键一步。在这里我 们所要回答的问题是：“是否存在有完全超越社 会成员个人利益的公共利益”？换句话说便是 “公共利益能否存在于个人利益之外”？￣，ｌ－ｊｔ－ｌ：，马 克思曾作过明确的回答：“共同利益就是自私利 益的交换，一般利益就是各种自私利益的一般 性”，“共同利益恰恰只存在于双方、多方以及存 在于各方的独立之中”。 因此，就公共利益的内 容而言，必须把公共利益界定为与社会公众密切 相关，能够亲身体会和感受到的，有实质内容的 直接利益。如公众生命和健康的利益，正常生活 和生产的利益，社会保障与福利的利益，享受社 会经济文化发展成果的利益等等。 显然，仅仅将公共利益概念实质化还是不够 的，因为公共利益虽然存在于个人利益之中，但 “公共利益决不仅仅是所有私人利益的加总，也 不是消去私人利益的各种加号和减号之后剩下的 和。尽管公共利益并没有与私人利益完全分离， 而且它源于具有许多私人利益的公民，但它是从 私人利益内部和私人利益之间产生并且离开和超 越了私人利益的某种有特色的东西，它可以使人 类所能够实现的某些最高抱负和最深切的信仰成 为政府工作的焦点。” ”也就是说，公共利益不是 个人利益的简单选择，而是社会各方实质利益的 有机联结。通过这种有机联结，过滤掉个人利益 中的任意性、偶然性和特殊性的成分，同时又综 合并放大其中的合理性、必然性和普遍性的成分， 使得对于社会各方普遍合理的利益得以体现和延 续，为集体行为提供决策方案和为个人行为提供 道德标准。 由于社会系统的结构具有层次性，社会各方 实质利益的有机联结的具体过程和结果也不会相 同，从而使得公共利益必将具有多种形式。总起 来说，从公共管理的角度看，主要可概括为下列 三种具体状态： ・７５・ １．社会各方利益的平衡点就是公共利益 在当今的民主社会中，宪法规定了一系列政 府必须加以严格保护的、每个公民都拥有的基本 利益，如个人生命、生存、名誉、隐私、财产、 平等、自由等方面的利益。对每个公民的宪法权 益的维护和实现，是社会公共生活赖以存在的条 件和基础。但是要想使每个公民拥有的基本利益， 不受时空和资源条件的限制而无差别地实现是相 当困难的。时空与资源的有限性始终是人类生活 的现实基础。当我们无法使每个人的个人利益在 同一时刻和同一地点无差别地实现时，我们就必 须寻求每个人的个人利益实现的先后顺序和程度 状态。某人通过他的个人利益在此时此地实现机 会的暂时让渡，去换取彼时彼地他的个人利益实 现的可能，便不可避免地会成为社会生活的一种 常见状态。我们可以将这种利益相关者间的个人 利益的有效交换状态称为个人利益的平衡点，它 是公共利益的一种具体表现形态。例如，城市交 通管理中的“红绿灯制度”，体现的就是这类公 共利益。这种利益平衡一般发生在某个特定的组 织或特定的区域内，被我们称为“集体利益”的 东西往往就是这类公共利益形态。显然，政府作 为公共利益的代表，必须通过制定和推行公共政 策，去寻找和维护各类个人利益的平衡点，促使 社会成员个人利益进行有效交换，从而确保公共 利益的实现。 ２．社会各方利益的共同点就是公共利益 由于每个人的个人利益具有物质和精神等多 方面的内容，同时，每个人的自然境况、社会境 况和个人选择不同，每个人对自己的个人利益不 同方面的追求程度也会有所不同。因此，在某些 特殊情况下，要找到个人利益的平衡点就不是一 件易事。这时，就需要我们超越各利益相关者的 利益直接交换的层面，在更高层面上寻找个人利 益的共同点，从而实现社会各类个人利益的有机 联结。例如，我们在宪法中规定了诸如依法纳税、 遵纪守法、爱国敬业、诚信友善等每一个公民应 尽的基本义务，从表面上看，每一个公民对这些 基本义务的履行只是付出而没有直接的回报，但 由于只有每一个公民都切实地履行了这些基本义 务，才会有国泰民安的社会环境，也才会有实现 每一个公民的个人利益的基础条件。因此，从实 质上看，每一个公民在履行基本义务时的付出都 最终会得到回报，尽管这里的付出和回报在内容 和形式上并不会一一对应。在这里，从履行义务 到奠定社会条件再到实现每个人的个人利益，通 ・７６・ 过相对曲折的道路，构成了个人利益的共同点， 实现了社会各方实质利益的有机联结。所以，比 个人利益的平衡点处于更高层面的个人利益的共 同点，也是公共利益的一种具体形态。这种个人 利益的有机联结方式一般是在全社会层面上进行 的，被我们称为“国家利益”的往往就是这类公 共利益。政府作为公共利益的代表，必须通过制 定和推行公共政策，引导和监督每一个公民切实 履行应尽的法定义务，去维护整个社会各方利益 的共同点，建设国泰民安的社会环境，从而确保 公共利益的实现。 ３．对社会弱势群体利益的关照就是公共利益 在人类社会发展的现阶段，我们还无法实现 在分配结果上的完成平等，人们还必须通过合法 竞争去获取比别人更好的生活状况，因此弱势群 体的存在便在所难免。出于人类的道德良知和公 平正义的制度要求，在当今的社会中，帮助弱势 群体不只是政府的责任，也是全社会的责任。社 会强势群体的成员应当贡献出一些利益来，通过 国家的转移支付或民众的直接捐赠，使弱势群体 得到关心、支持、自助和增权，过上有尊严的社 会生活。在这里，社会成员对个人利益的适当让 渡是不追求直接回报的，而是出于“让所有人都 能受益”的社会公正理想和慈善博爱的道德追求 所做的无私奉献。如果说这里也有回报的话，那 便是精神上的升华和道德上的完善。从人类理性 来看，这种回报则是更高层面上的回报。所以， 对社会弱势群体利益的关照也是公共利益的一种 具体形态。这种个人利益的有机联结方式一般是 在社会多个层面上进行的，我们不妨将这类公共 利益称为“社会利益”。例如，社会中存在的各 类“慈善制度”，体现的就是这类公共利益。显 然，这类公共利益是个人利益的一类特殊的联结 方式。政府作为公共利益的代表，必须通过制定 和推行公共政策，切实保护好弱势群体的利益， 引导社会慈善事业蓬勃发展，促进社会公平正义 的有效实现。 三、有效构建和完善界定公共利益的程序保 障系统 公共利益既然是社会各方实质利益的有机联 结，对其加以有效界定便不能离开各种社情民意 的充分表达和有序集中，我们把有效表达和集中 社情民意的民主机制称为界定公共利益的程序保 障系统。显然，在公共管理过程中，离开了界定 公共利益的程序保障系统，便无法保证公共利益 界定的明晰性、合法性和正当性。所谓的公共利 益便仍只会具有抽象的理论形态和空洞的外壳， 在实践过程中对它的随意修正和变通便会在所难 免。ｘ，－Ｊ－￣，当代的一些公共管理学家指出：“公 共利益就是通过一种允许利益得以集聚、平衡和 调解的特定过程来实现的”，“公共利益的内容并 没有我们实现公共利益的方式重要，因为过程理 论家主要关注的是过程，所以许多人可能会被认 为是把公共利益当作政治学家之间就认识政治过 程本身的最佳途径而长期进行的一场辩论的逻辑 延伸部分来进行分析”。【ｇ 在我国当前的公共管理 实践中，界定公共利益的程序保障系统的不完善 还显而易见。由于社情民意的充分表达和有序集 中的民主机制不健全，在许多以公共利益为名而 进行的公共决策中，一些领导的个人意志自觉或 不自觉地发挥着决定性影响，公共利益概念的滥 用时有发生，从而极大地影响了公共决策的科学 性和合法性。 从世界范围看，当前界定公共利益的程序保 障系统主要有两种类型：一是通过代议制民主程 序制定公共政策从而界定公共利益；二是通过公 民直接参与的协商民主程序制定公共政策从而界 定公共利益。我们在构建社会主义和谐社会中， 对于前者必须加以进一步完善；而对于后者则必 须进行制度创新。 １．完善代议制民主程序，有效界定公共利益 通过代议制民主程序来界定公共利益，是指 通过公民选举的代表参政议政，依法行使表决权 来表达和集中民意并制定公共政策的活动过程。 在当代社会中，当需要有效界定社会各方利益的 共同点这类公共利益时，由于其涉及的利益主体 数量众多并相对模糊，人们相互间实质利益的有 机联结较为间接，利益相关者很难直接对话，在 这种情况下，操作相对简单且成本低廉的代议制 民主程序，便理所当然地成为了界定公共利益的 程序保障系统的必然选择。 但是，要想通过代议制民主程序来有效界定 其他类型的公共利益就比较困难了。这是因为代 议制民主程序作为界定公共利益的保障系统，在 理论和实践两个方面都存在一定缺陷。首先从理 论上看，一方面由于在代议制民主程序中，广大 社会公众并不能直接参与公共政策的制定，结果 往往是由政治精英在做出决策，所以当社情民意 没能得到广泛征集和有效表达时，很多涉及人们 相互间的直接利益关系问题和道德问题便很难通 过代议制民主程序来解决；另一方面在代议制民 主程序中，公民选举的代表理应坚持他所代表的 那一部分民众的意见，难以实现不同意见间的妥 协，所以最终制定出的公共政策本质上只能是不 同利益集团力量￣，－ｊ－比的反映，因而在一个多元社 会里，代议制民主程序极易造成多数人对少数人 的侵害。其次从实践上看，代议制民主程序要想 在有效界定公共利益中真正起到作用，必然要求 公民选举的代表在参与公共政策的过程中，能广 泛收集、正确理解、有效表达和努力坚持自己所 代表的民意；同时，当自己所代表的民意在集中 过程中遭到了否定以后，这些公民选举的代表还 要能够向选举自己的公民正确解释其原因和指导 他们有效寻求合法的补救措施。显然，这样高的 实践要求在今天的社会中是很难得到落实的。 正由于通过代议制民主程序来有效界定公共 利益存在理论和实践上的困难，所以在现实社会 中，一方面我们既可看到一些国家的代议制民主 过程中不同政党之间的恶斗，也可看到一些国家 的代议制民主过程中的一言堂；另一方面我们还 可看到，当通过代议制民主程序制定的公共政策 无法使社会各方的实质利益实现有机联结时，社 会公众表现出的政治冷漠，以及对这些公共政策 赋予自己法定责任的有意逃避现象更是触目惊心。 这正如著名公共管理学家乔治・弗雷德里克森所 指出：“代议制原则使个人丧失了对价值、信仰 和行为的最终责任……它是以牺牲自我管理和自 治为￣４４＇ｒ的……而自由与公民精神是相互依存的。 人们如果不对决定其共同生活的政策做出一致的 考虑，进行共同的决策，采取集体的行动，对此 不承担直接的责任，那么人们就没有真正的自由 可言，不管他们享有多少保障权、隐私权和不受 干涉的自由权”。Ｌ９ 其必然结果是，“公民和公民 群体经常感觉到他们选举的代表并未有效地代表 他们的意愿。公民所关心的问题和感到委屈难过 的事情经常得不到解决”的现象便时有发生。ｕ 由此不难看出，代议制民主程序作为界定公 共利益的程序保障系统虽然作用巨大，但仍是不 充分的，所以使代议制民主程序在界定公共利益 中做到扬长避短十分重要。这就要求我们：一方 面要努力推动代议制民主程序不断完善，使其在 有效界定社会各方利益的共同点这类公共利益时 能更好地发挥应有的作用。另一方面，在代议制 民主程序对公共利益的有效界定难以发挥作用的 地方，则应努力寻找新的民主程序来补充或替换 代议制民主程序，从而使界定公共利益的程序保 障系统臻于完善。 ・７７・ ２．创新公民直接参与的协商民主程序，有效 界定公共利益 界定公共利益的程序保障系统的优越性就十分突 出了。在我国，从１９９６年开始，以《中华人民共 和国行政处罚法》、《中华人民共和国价格法》、 通过公民直接参与的协商民主程序来界定公 共利益，是指政策主体邀请公民团体或个人直接 参与公共政策的制定过程，通过各方充分表达自 己的利益诉求和认真考虑他人的的利益诉求，在 平等协商和彼此妥协的基础上形成对公共利益的 共识，最终制定出公共政策的活动过程。在当代 社会中，当需要有效界定社会各方利益的平衡点， 或需要有效把握如何正确关照社会弱势群体利益 时，运用公民直接参与的协商民主程序来界定公 共利益就显得十分重要了。 《中华人民共和国立法法》的相继颁布实施为标 志，陆续对行政处罚、价格调整、行政立法等领 域的公共决策体制进行了重大改革，正式引入了 听证制度，表明我国公民直接参与的协商民主程 序也正式进入公共管理领域，一种完全不同于代 议制民主的新民主方式——协商民主，在我国公 共生活中也快速发展起来，成为了界定公共利益 的有效武器。 当然，与代议制民主程序相比，公民直接参 与的协商民主程序也存在着组织难度大、效率较 低等明显缺点，再加上从世界范围看，建立和完 总起来看，公民直接参与的协商民主程序包 括以下三个要点：一是自由参与，机会均等。协 商民主程序要求保障公共决策过程在机会均等条 件下对所有人开放，保证所有的利益相关者都能 自愿参与进来，进行有效的辩论和商讨；二是相 善公民直接参与的民主程序尚属新生事物，而在 我国社会主义和谐社会的建设过程中，它更具有 创造性和挑战性，所以，应根据我国基本国情的 需要与可能，抓紧抓好公民有序参与公共政策制 定的制度创新和公共理性的培育。在制度创新方 互尊重，公开讨论。协商民主程序要求在公共讨 论过程中，参与者都能自由、公开地表达自己的 观点和理由，并能尊重和理性对待他人的不同意 见和理由，从而将个人经验与公共问题联系起来， 使个人偏好朝公共理性的方向发展，最后形成每 个参与者都愿意接受的结果；三是理性反思，实 现妥协。协商民主程序要求用能整合国家理性、 政党理性、利益集团理性和个人理性的公共理性 来指导公共讨论过程，使人们能坚持科学化的理 面，各级决策机关都要“围绕完善重大决策的规 则和程序，建立三方面制度，即社情民意反映制 度、与群众利益密切相关的重大事项社会公示制 度和社会听证制度、完善专家咨询制度、实行决 策的论证制和责任制，防止决策的随意性”。“ 其 关键点在于要通过制度框架和法定程序的确立， 保证公共部门邀请公民参与公共决策的自觉性和 性诉求，放弃情绪化的非理性的诉求，从而使公 共决策结果既不受外界压力的影响，也不需少数 派“委曲求全”，而最终建立在经过公共理性反 公民直接参与的有序性。在公共理性的培育方面， 其关键点在于要使社会各方确立公民直接参与公 共政策制定的正确动机。要使公共部门和每一个公 民都懂得，公民参与公共政策制定的目的应当是， 通过公民权的体现和公民精神的追求来有效界定公 共利益。这种公共理性的培育，对于公民直接参与 的民主程序的建立和完善也起着关键性的作用。 思而达成的自愿妥协的基础上。 显而易见，在公共决策中，当各类利益主体 数量有限且相对明确，他们相互间的利益关系又 比较直接时，公民直接参与的协商民主程序作为 ［参考文献］ ［１］［古希腊］亚里士多德．政治学［Ｍ］．商务印书馆，１９９６．１３３—１３４． ［２］［法］卢梭．社会契约论［Ｍ］．商务印书馆，１９９６．１３５． ［３］彭和平，竹立家，等编译．国外公共行政理论精选（Ｍ］．中共中央党校出版社，１９９７．５６—５８． ［４］［美］托马斯．Ｒ．戴伊．理解公共政策（Ｍ］．华夏出版社，２００４．３２． ［６］马克思恩格斯全集：第４６卷，上［Ｍ］．人民出版社，１９４． ［７］［８］［美］珍妮特．ｖ．登哈特，罗伯特．Ｂ．登哈特．新公共服务一服务，而不是掌舵［Ｍ］．中国人民大学出版 社。２００４．６９． ［９］［１Ｏ］［美］乔治．弗雷德里克森．公共行政的精神［Ｍ］．中国人民大学出版社，２００３．３５． ［１１］江泽民．全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面一在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告 ［Ｒ］． （责任编辑：正・惠］ ７８・
