韩志红*
天津师范大学政法系 天津 300073
【摘要】比较我国比较完善的经济法而言，我国对经济法特殊诉讼制度方面的研究和立法都严重滞后,使得国有资产、社会经济秩序的司法保护困难重重，为解决我国法制建设的这一“瓶颈”，本人提出属于公法范畴的经济法应当有自己特殊的诉讼制度----经济公益诉讼制度，即“人人”有权追诉危害国家经济利益、社会经济秩序违法行为的制度，以保护国家参与、干预市场经济活动所形成的关系国家利益和社会秩序的经济关系。因为公法与私法是两类性质不同的法律，应当有两类不同性质的诉讼程序和审判机关。
【关键词】经济法 国家经济利益 社会经济秩序 经济公益诉讼
（一）
改革开放以来，我国经济法从无到有，得到了很大发展，逐渐成为一个独立的法律部门，具有了一个庞大的法律、法规系统。但与经济法快速发展形成极大反差的是，经济法作为公法范畴的实体法，至今仍然没有自己特殊的诉讼制度。目前，我国经济法实施的途径是这样一种模式：凡是违反经济法，侵害了特定公民、法人合法民事权益的违法行为，直接利害关系人可以提起民事诉讼，法院依据《民事诉讼法》所规定的诉讼程序，由经济审判庭或民事审判庭进行审判；凡是违反经济法，侵害国家经济利益和社会经济秩序的行为（以下简称经济违法行为），则由行政执法机关依行政权力直接进行处罚。如果行政机关不予查处或不依法惩处，违法人就能逍遥法外，法院对此没有审判权。
按照我国现行法律的规定，公民和组织对经济违法行为只能向有关行政执法部门检举和控告，而不能向法院起诉。我国现行法律体系中的三种诉讼，除刑事诉讼中检察院有权提起公诉以外，民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉的起诉权只能由直接利害关系人享有。原告必须是自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或非法人组织。而经济违法行为侵害的客体因为主要是国家经济利益和社会经济秩序，多数情况下并没有明显而具体的受害人。而不是直接受害人，依现行诉讼法律，就不能提起诉讼活动，因此就必然出现对经济违法案件的审判盲区。
经济违法案件审判盲区的形成，是因为法院审理案件实行“不告不理”原则，即未经起诉，不得启动审判程序。因为法院作为审判机关，不是法律的监督检查机关，必须有相应的当事人和诉讼参与人参加，有特定的人向法院提起诉讼，法院的审判职能才能启动，然后经过审理，依法做出判决。没有起诉，就没有审判活动。既然审判权是以起诉权为前提的，有了起诉权，审判权才是合理、合法、公正的，因此对经济违法案件的审判权也必须以起诉权为前提。如前所述，经济违法行为侵害的客体主要是国家经济利益和社会经济秩序，而我国现行法律至今没有规定任何组织和公民对这类案件有都起诉权，因此，对经济违法行为存在审判上的盲区就毫不奇怪了。
对经济违法案件存在审判盲区的直接结果就是对经济违法案件告状难、处理难。许多经济违法行为没有领导的关心和批示就不能纠正，甚至有些问题，中央领导都过问了，还不能得到纠正。其必然结果就是经济违法行为得不到应有的制裁，也就是说，虽然实体法明确规定某些行为的违法性，并具体规定了行为人应承担的法律责任，但由于没有相应的程序性规 *
作者简介：韩志红(1955年----) 女 汉族 籍贯河北省 教授 学士学位 联系电话：022 23540967
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定，以致违法人不仅秋毫无损，而且可能会赢得重彩。这种情况不仅使立法者痛心疾首，而且令人民群众心灰意冷，使人们对经济法制失去信心，进而损害法律之权威。痛定思痛，使我们反思。我们不能再祈求人治，我们必须求助于“正当法律程序”，建立一种新型诉讼制度----经济公益诉讼制度，将现行法律规定的：“任何人可以控告或检举经济违法行为”修改为“任何人都可以控告、检举或起诉经济违法行为”，使一切组织和个人都可以根据经济法律、法规的授权，对违反经济法，侵犯国家经济利益、社会公共经济利益，扰乱社会经济秩序的行为向法院提出起诉，由法院追究经济违法行为的法律责任，实现以司法权力制约行政执法权力，以人民主权制约国家机关权力，从而避免由于经济执法权力集中于行政机关而出现的人治局面。
公益诉讼起源于罗马法,是相对私益诉讼而言的。周楠先生在《罗马法原理》一书中指出：私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是为保护社会公共
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利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。
公益诉讼又被称为罚金诉讼、民众诉讼。意大利罗马法学家彼德罗·彭梵得指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行
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为损害(即使只是私人利益受损)的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。”
关于公益诉讼存在的原因，周楠先生指出：“现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家履行之。罗马当时的政权机构远没有近代这样健全和周密，仅依靠官吏的力量来维护公
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共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。”可见，公益诉讼的产生是与维护公共利益力量的不足相联系的，由于国家机关和公职人员不足以维护社会公共利益，因此授权市民起诉违法行为。
应当承认，近现代的国家机关和公职人员的种类和数量已经非常庞大，但国家对社会生活的干预和管理也迅速地扩大、膨胀，相比之下，维护社会公共利益的国家机关和公职人员总是处于相对不足的状况。为保证实现国家对社会生活的管理目标，我们认为仍然需要依靠“私人检察官”的力量以补充国家力量的不足。我们认为这是现代仍然应当存在公益诉讼的主要原因。
罗马时期的公益诉讼并没有具体地分类，即没有分为刑事、民事等方面的公益诉讼。这是由于古代的法律是“诸法合一、”“民刑不分，”因此公益诉讼也就没有具体的划分。到了近代，诸多法律部门从诸法一体中分化出来，形成了相对独立的各法律部门，诉讼也分为了民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼。公益诉讼也可根据违法行为违反的法律部门不同，分为刑事公益诉讼、经济公益诉讼、行政公益诉讼、劳动公益诉讼等。如国家行政机关不依法行政，不履行法律规定的职责，任何人都可起诉违法行政的行政机关，这应属于行政公益诉讼。这种诉讼同现有的行政诉讼不同，他是为维护国家利益和社会公共利益而诉，不是为个体受到不法具体行政行为侵犯而诉。行为人的违法行为构成犯罪，国家有关机关不依法侦查、起诉，任何人都可起诉犯罪嫌疑人，这应当属于刑事公益诉讼。用人单位违反劳动法的强制性规定，损害不特定劳动者的人身安全和健康的，任何人都可以起诉违法的用人单位，这属于劳动公 1
周楠著《罗马法原理》，下册，商务印书馆1996年版，第886页 周楠著《罗马法原理》，下册，商务印书馆1996年版，第886页
2 [意]彼德罗·彭梵得著，黄风译《罗马法教科书》，中国政法大学出版社1992年版，第92页
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益诉讼。行为人违反经济法，侵犯国家经济利益，扰乱社会经济秩序的，任何组织和个人都可起诉，这属于经济公益诉讼。因此，我们认为经济公益诉讼只是公益诉讼的一种形式，当然是一种非常重要的形式。
经济公益诉讼制度产生于19世纪末，和现代经济法同时产生。具体标志是1890年美国国会通过的《谢尔曼反托拉斯法》。这部法律虽然仅有8个条款，但他被公认为是现代经济法诞生的标志。该法在创制了一个新的实体法律部门的同时，也创制了一种新型诉讼形式--经济公益诉讼制度，只不过后者一直没有被人们所注意。
1890年美国国会通过的《谢尔曼反托拉斯法》主要禁止企业间横向联合进行限制竞争行为和垄断、企业兼并行为。1914年美国又制定了《克莱顿法》用以补充《谢尔曼法》。《克莱顿法》主要禁止价格歧视行为，滥用经济优势行为以及股份保有，董事兼任等破坏竞争秩序的行为。
上述法律的内容与民事法律内容相比，具有两个鲜明的特点：第一、国家直接干预市场主体的经济行为。“契约自由”本是资本主义经济活动的基本行为准则，反垄断法则对可能危害资本主义经济秩序的重要经济活动亮了红灯，明确了哪些经济活动是禁止的，这就直接干预了市场主体的经济活动。第二、对敢闯“红灯”者追究民事、经济、刑事三种责任。在市场经济条件下，经济活动主要发生在平等主体之间，一方违法，另一方只能追究对方的民事责任。而反垄断法不仅规定了违法者的民事责任（因反垄断法禁止的行为而遭受损害的经营者和消费者可获得损害额三倍的赔偿），还规定了经济责任（罚款）、刑事责任（三年以下监禁等）。这些内容传统的民法很难予以包容，他同行政法、刑法等也根本不同，因此一种新的法律部门由此出现，并被后人称为经济法。
《谢尔曼法》和《克莱顿法》关于程序性的规定同我国现有的民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼相比，具有一些鲜明的特点：
第一， 国家受到反托拉斯法禁止行为的损害，可由检察官代表国家提起民事诉讼，国家可获得赔偿实际损失。
第二，州司法长官可代表公众，以本州的名义对不正当竞争行为提起民事诉讼，以防止和限制托拉斯行为，并确保受害人获得金钱救济。 第三，任何人和任何组织对违反反托拉斯法造成威胁性损失或损害的行为，都可以向法院起诉，获得禁止性救济，以防止损失的发生或扩大，原告在胜诉后可获得奖励。
上述特点即是典型的经济公益诉讼，这种诉讼得以产生，是因为反托拉斯法禁止的行为是具有社会危害性的行为，侵害的对象具有广泛性，因此，为使这种违法行为得到有效的遏制，使受害人得到尽快的救济，因此设置了这样一种新型诉讼程序，以保证实体法的很好实施。
可见经济公益诉讼的产生与经济法密切相连，二者是孪生姐妹，是相伴随而生的。经济法是内容、是车厢，经济公益诉讼是形式、是车轮。经济法作为调整关系国家利益、公共利益经济关系的实体法，需要有与自己精神完全一致的审判程序，这种特殊诉讼程序于是应运而生。
（二） 经济公益诉讼是法院依法处理经济违法行为的活动。具体地讲，就是法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，按照司法程序，依法对于个人或组织提起的违反经济法，侵犯国家经济利益，扰乱社会经济秩序的行为进行审理和判决，以处理经济违法行为的活动。借鉴国
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外的成功经验，我认为我国建立的经济公益诉讼制度比较私益诉讼应具有以下主要特征：
1、经济公益诉讼的诉讼目的是维护国家经济利益和社会经济秩序 经济法是调整特定经济关系的法律规范的总称。经济法调整的特定经济关系，一是国家作为“公权”主体，对国民经济调控中发生的宏观经济调控关系；二是国家作为“私权”主体直接参与经济活动中所发生的经济关系。这些关系虽然不尽相同，但都属于涉及公共利益的经济关系，因此，经济法被公认为属于公法范畴。经济公益诉讼的任务就是要保护这些涉及公共利益的经济关系。为此，授权一切组织和公民可依法行使诉讼权利，由法院审理经济违法案件、制裁经济违法行为，以保护国家经济利益，维护社会经济秩序。
2、无直接利害关系的任何组织和个人都可以作为经济公益诉讼案件的原告，代表国家起诉经济违法行为人，是经济公益诉讼的重要特点
因为公益诉讼是国家机关及其他组织和个人对危害国家利益、社会公共利益的违法行为，向法院提起诉讼，要求追究责任人的民事责任、经济责任、刑事责任的一种诉讼活动。因此公益诉讼根据追诉主体的不同可以分为“国家追诉”和“私人追诉”两种。国家追诉，就是依法具有违法追诉权的国家专门机关，代表国家，对危害国家利益、社会公共利益的违法行为人提起诉讼，要求审判机关进行审判的一种诉讼活动。私人追诉，是指任何组织和个人为了维护国家利益和社会公共利益不受非法行为的侵害，对危害国家利益、社会公共利益的违法行为人依法直接向法院提起诉讼，要求审判机关进行审判的一种诉讼活动。经济公益诉讼中进行私人追诉的原告既可以是直接受到经济违法行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到经济违法行为侵害的任何无直接利害关系的组织和个人。
我们在这里使用“无直接利害关系”的概念，目的是区别我国《民事诉讼法》中“有直接利害关系”一词。我国《民事诉讼法》第108条规定，起诉的首要条件为原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。
值得注意的是，美国民事诉讼法律所使用的是“真正有利害关系的当事人”(real party
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in interest)一词，规定“每一诉讼必须以真正有利害关系的当事人名义提出。” “真正有利害关系”与“有直接利害关系”相比较， 我们认为前者的范围要宽泛一些。格林讲：“对身份问题，第九巡回区法官特拉斯克指出，是指当事人对于案件的结局是否有足够的切身利益，以使法院认为应该受理他的请求。”“所谓利害关系，通常是指钱财上的，但也不一定都是这样。比如山岭俱乐部那样的非营利组织，为了保护环境卫生，有没有向污染环境的私人甚至政府提起诉讼的身份？对此，提起这类问题的大多数联邦法院都认为，这样一类的原告
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是具有起诉人的身份的。”可见，在美国，“真正有利害关系”既包括有直接利害关系，也包括有间接利害关系，因为每一个人都有可能因严重的环境污染而受到损害。因此，保护环境的社会组织可以以原告身份起诉。正是由于“真正有利害关系”的含义比较宽泛，因此，在美国，本文所说的经济公益诉讼包含在了民事诉讼活动之中，而没有成为一种独立的诉讼制度。
3经济公益诉讼成立的前提既可以是经济违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害，但有损害发生的可能 民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般必须以客观存在的已发生的现实的损害事实为依据，经济公益诉讼的成立及最终判决，则并不要求损害事实一定发生。只要社会组织或个人有经 1
[美]米尔顿·德·格林著《美国民事诉讼程序概况》，法律出版社1988年版，第61页。
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济违法行为，不论其是否已给国家、组织、个人带来经济损失，都可以被起诉并经审理作出判决，由违法者承担相应的法律责任。这样做的原因当然是为有效地保护国家经济利益及社会经济秩序不受违法行为的侵犯。因为一旦国家经济利益或社会经济秩序受到损害，不仅违法者难以有足够的财产来弥补损失，而且很多损失是不能弥补的，如人的生命、健康等。鉴于经济违法行为会给国家和社会带来严重后果，因此，法律必须防微杜渐，把经济违法行为消灭在萌芽状态，而不能让它“开花、结果”。
4经济公益诉讼活动具有一定的综合性 因为经济违法行为主要是侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序的行为，因此应承担的法律责任，我们认为主要是经济责任，即停止违法行为和罚款。这种罚款在美国被称为“民事罚款”，在我国一般被称为行政责任。因为按我国目前的执法体制，经济违法行为是行政部
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门的职权范围。因此，对经济违法行为的处罚统称为行政责任。但按经济公益诉讼制度，人民法院对经济违法行为有司法管辖权，有权对经济违法行为作出审判。因此，这种责任应称为经济责任，以区别于民事责任和刑事责任。
经济违法行为的范围极为广泛，因此，它所侵害的客体也是多方面的。既有国有、集体资产的所有权，也有不特定人的合法权益；既有国家对市场经济的管理秩序，也有国家对宏观经济的管理活动等。许多经济违法行为本身又是民事侵权行为，有的则夹杂着某些经济犯罪行为。因此，经济违法行为所触犯的法律不仅有经济法，还有民法、刑法等。这样，经济违法行为的彻底解决，法院不仅要求违法者停止违法行为，并对经济违法行为进行处罚，而且也要明确有关当事人相应的刑事责任和民事责任。这样，由于经济违法行为触犯法律的多样性以及应承担的法律责任的多重性，决定了经济公益诉讼的综合性。即经济公益诉讼在某些情况下会与民事诉讼、刑事诉讼紧密衔接和配合。在经济违法行为侵害了具体民事主体合法民事权益的情况下，审判违法者的民事侵权行为是经济公益诉讼的应有任务。如果经济违法行为中有些行为已构成犯罪，那么，审理并对犯罪事实依法作出判决，也应是经济公益诉讼的应有任务。
经济违法行为人承担多种法律责任，客观上要求诉讼形式有较大的突破。不能想象，一个需要追究三种法律责任的经济违法行为，只为适应传统程序法的需要，就要由不同的部门分别审理。这样不仅造成人力、物力、财力的极大浪费，而且会人为拖延审理时间，使经济违法行为不能及时受到制裁。
适应经济公益诉讼综合性特点的需要，人民法院应专门成立相应的审判庭审理这一类案件。笔者认为，根据我国社会主义市场经济体制的需要，我国各级人民法院应成立商事审判庭，把目前属于经济审判庭收案范围的大部分案件由商事审判庭审理，由经济审判庭专门审理经济公益诉讼案件。
5、原告在胜诉后应得到国家的奖励 原告起诉经济违法行为的动机一般主要有两个方面：一是为惩恶扬善，追求社会正义。二是为获得奖励，追求一定的利益。已有的三种诉讼活动表明，人们是在利益的推动下去实施诉讼行为的。民事诉讼的原告、行政诉讼的原告、刑事诉讼的自诉人都是为了保护自己的人身、财产利益而起诉的。经济公益诉讼的原告作为社会成员，受自己价值观的支配，有为捍卫社会整体利益而斗争的积极性，哪怕这种斗争会使自己的直接物质利益受到损失。与此同时，也可能有为自己直接获得物质利益而诉讼的动机，只要这种动机有利于实现社会正义，
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就应当予以鼓励和支持。施塔姆勒就认为：“法律所追求的正义实现即社会生活的最完美的和谐，只有将个人的欲望与社会的目标相适应才能达到。有助于达到这一目标的规则就是正义
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的，否则就是不正义的。”
原告得到奖励的来源应是国家对违法者经济制裁的所得。经济违法行为的责任人根据其违法行为的事实、情节，应承担民事、经济或刑事责任。其中经济责任中的重要一项是罚款。原告得到的奖励应来源于国家对被告的罚款，具体比例可规定一个幅度。美国的《反欺骗政府法》规定：比例为15--22％。我国规定的幅度也应有最低限和最高限，法院可以在法定的幅度内作出决定。
经济公益诉讼除具备上述一些主要特征外，还应有一些特征。例如：在诉讼的各个阶段，国家干预的成分应明显高于民事诉讼。像在起诉阶段，“私人追诉”的原告，应首先对侵犯国家经济利益和社会经济秩序的经济违法行为向有关行政部门投诉。接受投诉的部门必须在一定期限内作出答复和处理，如不予处理或处理的不符合法律要求，原告才能向人民法院起诉，要求司法救济。另外，为维护被告的合法权益，法院一般不对被告采取财产保全措施等。
（三） 在我国建立经济公益诉讼制度的设想，绝不是本人一时心血来潮，欲标新立异，而是有着科学的理论基础及实践的依据。我认为，有特殊调整对象、调整方法的经济法的存在，是经济公益诉讼制度产生的逻辑前提；侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序的事件的急剧增加，是经济公益诉讼制度产生的现实根据。
1、 经济公益诉讼制度产生的逻辑前提 经济法的调整对象一是国家作为“公”权主体，对国民经济调控中发生的宏观经济调控关系；一是国家作为私权主体直接参与经济活动中所发生的关系。在这两种关系中，国家的主体身份虽然不同，但都是以维护社会公共利益为根本特征的法律关系。这种法律关系一旦受到侵犯，其危害性一般都是双重的，既侵害了特定及不特定民事主体的民事权益，又侵害了社会公共经济利益。经济违法行为侵害客体的特殊性，决定了对这一类行为应有特殊程序法予以解决。因为我国的民事诉讼法，只能解决民事主体权益的保护，而不能一并解决公共经济利益的保护问题。而行政执法部门的执法监督又只能解决公共利益的保护，而很难一并解决民事主体的权益保护。因此，经济法调整对象的特殊性，决定了它应当有特殊的程序法与之配套。也就是说，要使经济法的调整对象完全置于诉讼法律的保护之下，经济法必须有自己的诉讼法。正如顾培东先生所指出的：“人类社会诉讼演进史以及诉讼制度的自身发展规律表明，诉讼形式是实体法律制度的必然派生；特定类型的实体法律制度是相应诉讼形式产
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生的逻辑根据。”
经济法的调整方法同民法、刑法有很大的不同。由于经济法调整对象的特殊性，决定了其特殊的调整方法是：以经济处罚为主，附带民事责任、刑事责任。对违反经济法，侵害国家经济利益和社会经济秩序的经济违法行为应主要追究行为人的经济责任，包括罚款，责令停业停产；暂扣或者吊销许可证、执照等。但如果经济违法行为使具体公民、法人遭受物质损失，那么，在经济公益诉讼中，被侵权人有权提起附带民事诉讼。如果是国有财产、集体 12
张宏生、谷春德主编《西方法律思想史》，北京大学出版社1990年版，第354页。
顾培东、王莹文、郭明忠著《经济诉讼理论与实践》，四川人民出版社1988年版，第4页。
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财产遭受损失，原告可代表国家提起附带民事诉讼，要求违法者承担民事责任。如果违法者的行为构成犯罪，原告还可以代表国家提起附带刑事诉讼，要求法院追究被告的刑事责任。 我国现有的三种诉讼制度都不能完全适应对经济违法行为法律责任的追究。首先，我国现行的《民事诉讼法》不能有效保证经济法的实施。因为适用《民事诉讼法》，只能追究经济违法行为人的民事责任，不能追究其经济责任。而不是直接利害关系人依民事诉讼法起诉经济违法行为又不符合起诉条件。因此，对违反经济法律行为的追究，仅仅依照《民事诉讼法》追诉不仅是不够的而且是不行的。其次，现有的《刑事诉讼法》不能适用对经济违法行为中未构成犯罪的行为的追究，而未构成犯罪的经济违法行为的数量又大大多于经济犯罪。另外，对经济违法行为中构成犯罪的行为，人民法院在刑事诉讼和附带民事诉讼中，只能追究被告人的刑事责任及民事责任，经济责任仍然难以追究，尤其是对被告人某些资格的限制如吊销营业执照等。因此刑事诉讼对经济违法行为责任的追究也有较大的局限性。再次，我国行政诉讼的被告和原告是恒定的，原告只能是公民，法人或其他组织，被告只能是行政机关。行政诉讼的标的是公民、法人和其他组织认为行政机关侵犯其合法权益的具体行政行为。显然，对经济违法行为的追究不能适用《行政诉讼法》。
综上所述，我国现有的三种诉讼制度对经济违法行为的追究都有很大的局限性。按现行程序制度操作需要按不同程序处理同一经济违法行为：即违法者的民事责任应按民事诉讼法由人民法院民事审判庭或经济审判庭来追究；违法者的经济责任应按照《行政处罚法》由行政机关追究，行政相对人不服行政处罚还可依行政诉讼法提起行政诉讼，由人民法院行政审判庭审判；违法者的刑事责任则按刑事诉讼法由人民法院刑事审判庭追究。这种由不同诉讼程序转换所带来的时间延误和其他弊病，不可避免地影响对经济违法行为的有效打击，因此有必要建立一种新型诉讼制度----经济公益诉讼制度。在这种诉讼程序中，同时从民事、经济、刑事三方面解决经济违法行为的法律责任问题，作出三种不同性质的制裁和处理，避免由不同诉讼程序转换所带来的时间延误和其他弊病，以保证对经济违法行为处理的彻底性和有效性。
2、经济公益诉讼制度产生的现实根据 改革开放以来，在我国侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序的事件急剧增加，构成了社会矛盾的重要内容。一些不法分子，钻我国市场经济法制建设不健全的空子，大肆掠夺国有资产，损公肥私，进行不正当竞争，牟取暴利，扰乱社会经济秩序，损害国家、用户、消费者的经济利益。经济违法事件的大量出现，使得查处这种事件成为社会控制的重要任务，也是我们提出建立经济公益诉讼制度的现实根据。
惩治经济违法行为，我认为行政执法是必要的, 因为经济执法具有主动性、权威性、专业性、快捷性的特点。但我们在看到行政机关的经济执法优势的同时，应当清醒地认识到，行政执法监督不应是唯一的。因为，其一、由于我国经济发展水平较低，全社会成员的整体文化素质不高，法律意识淡漠，不按规则踢球的现象比比皆是。面对无孔不入，无处不在的经济违法活动，只靠行政执法机关的执法监督，只能是杯水车薪，挂一漏万。其二、经济立法的增长总会超过经济行政执法机关的承载量，也就是说，经济行政执法机关所需配备的资源，包括经济行政执法机关独立行使职权的权力资源和依法设立的执法机构，配备的专职执法人员总是赶不上经济立法不断增长所提出的需要。其三、地方保护主义、行业保护主义的存在，严重影响行政执法的公正性。其四、某些经济立法不完善，形成行政执法的盲区或多头管理，结果或是违法行为无人管；或是因各执法机关执法的撞车，执法者闹矛盾，违法者
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也无人处罚。
由于行政执法部门的建设和权力资源很难适应全面维护社会经济秩序、保护国家、消费者利益的需要，这就不能不促使我们寻找另一条途径，即允许一切公民或组织对违反经济法，侵犯国家经济利益，扰乱社会经济秩序的行为向法院起诉，寻求司法保护，建立起经济法律关系的双重保障机制。经济公益诉讼制度是把人民群众参与经济执法的监督与司法机关对经济违法行为的审判权有机结合起来的一项制度。一方面，人民群众通过经济公益诉讼制度行使管理国家事务的权利，另一方面，司法机关通过受理审查原告的起诉，对被告的行为作出司法判决，有效地惩治了侵犯国家经济利益，扰乱社会经济秩序的行为。
可能有人认为，与其创立新型诉讼制度，不如修改现行的民事诉讼法，使现有的民事诉讼法能像美国的民诉法一样，涵盖经济公益诉讼的范围。我认为，我国的情况与美国有较大区别，美国至今没有“经济法”这一概念。而我国自从1979年以来，在国家机关的许多文件中，都使用了“经济法”这一概念。经济法学作为一门独立的法学科学，已经成为法学教育的必修课程。经过近二十年的发展，经济法在我国已发展成为一个独立的法律部门。在这种背景下，经济公益诉讼制度应该作为经济法的程序法独立为一体。我国经济法作为独立法 律部门的存在决定，与其修改现行民事诉讼，不如创立新的经济公益诉讼制度为更好。 经济公益诉讼所解决的经济违法案件，我们认为主要应有三大类，第一：侵犯国有及集体所有资产的案件；第二：扰乱市场经济秩序的案件；第三：妨害国家宏观经济管理的案件。这三类案件具体所包括的经济违法案件又会各有许多种，由于篇幅所限，在此就不详论了。
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