轨道交通PPP项目捆绑经营性用地操作难点分析和解决思路探讨

轨道交通PPP项目捆绑经营性用地

操作难点分析和解决思路探讨

轨道交通对站点及周边物业价值提升具有明显作用，而站点和周边的物业开发也吸引人口向新开发地区流动，为轨道交通提供了客流保障。无论轨道交通项目采用以PPP还是其他投融资模式实施，TOD都是城市发展的必选项。因目前缺乏以TOD为导则的规划审批和管理制度，轨道交通和土地开发工作难以全面统筹，PPP模式下结合土地资源还不能称之为真正意义上的TOD模式，本文暂以捆绑经营性用地的方式进行表述。

目前国内轨道交通项目捆绑经营性用地尚未形成较为成熟的模式，实操中也遇到很多政策上的限制，造成轨道交通与土地综合开发合并实施难以推进和落地。本文将对相关政策、操作难点和解决思路进行梳理和探讨。

一、轨道交通与土地资源统筹规划问题

1、操作难点：

TOD模式的核心要点就是将城市发展与轨道建设整合考虑，通过规划将轨道与物业地块进行综合设计，形成一加一远大于二的增值效益。实践中面临的操作难点一是轨道交通建设与土地综合开发的主管部门不同，协调统筹难度大；二是二者推进路径不同，城市规划往往先于轨道交通规划，有可能遭遇前期规划已经明确了土地开发指标，PPP项目捆绑地块综合统筹设计时很难突破调规，或者可利用土地存量不足，没有相应的土地资源等情形，失去了TOD模式开发的最佳时机。

2、解决路径：

统一规划、统筹建设：轨道交通建设和沿线土地开发同步实施是保证TOD模式运营成功的重要条件，建议将轨道交通与沿线土地，特别是站点周边土地进行一体化规划设计，

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如沿线土地开发已完成规划设计但尚未实施的，可协调规划等部门按照TOD模式调整土地利用规划。同时建议加强财政、规划、国土、交通等部门统筹沟通，有条件的城市可设立TOD轨道办，有利于发挥对轨道建设及TOD开发工作的统筹、协调、决策作用，

二、捆绑地块是否可纳入PPP项目包的问题

1、资源配置相关政策

《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）规定新项目入库的负面清单之一：“不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委令[2015]25号）规定：“……向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。”

《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）规定“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源”；

《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）规定为PPP项目“提供广告、土地等资源配置，充分挖掘项目运营商业价值。”

2、操作难点和解决思路

土地二级开发不具备公益性，不满足PPP模式运作的条件，打包纳入PPP项目不符合政策要求。但是经营性用地可作为项目资源型补偿进行独立核算，并由项目公司自行承担收不抵支的风险。为保证资源补偿的合法有效，建议可在PPP项目合同中约定如项目公司成功摘地后的超额收益分成方案；或在土地出让程序中要求受让人与政府方进行超额收益分享。

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捆绑经营性用地反哺地铁建设运营需要相对可靠的土地二级开发收益预测，确定二级开发反哺建设运营的金额，并设置二级开发超额收益分享机制。

三、捆绑地块的选取问题

1、相关政策：

• 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）： “对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设”；

• 《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）：“鼓励开展多元化经营，加大站场综合开发力度 ”；

• 《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部部令第 39 号）：“除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。”

2、操作难点

（1）选取地块范围受限：政策鼓励土地综合开发的范围是站点周边、车辆段上盖，倡导的是土地与项目的匹配性和关联性，在可利用地块范围有限的情况下，若选取的捆绑地块不属于站点周边、车辆段上盖的综合开发范围，客流量和物业发展相互促进和带动效应不明显，与PPP项目捆绑实施不符合政策导向。

（2）土地出让条件设置：国土资源部令第 39 号规定土地出让不得设置限制性条件，如要求经营性用地受让方同时为PPP项目中标社会资本，可能属于限制性条件的范畴，存在一定合规性风险。

3、解决思路：

首先，实践中已有将经营性用地出让程序与社会资本采购程序合并实施的项目案例，

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可结合项目情况进一步探索具体操作路径（详见后文）。

其次，实施机构应协调规划和国土部门共同盘点可利用的地块及范围，并于PPP项目采购前确定捆绑地块，作为社会投资人计算和确定投标报价的依据。如地块属于站点周边、车辆段上盖的范围，可采用上述合并实施方式；其他沿线土地资源鼓励社会资本与政府方成立合资公司，通过市场方式获取开发用地，以综合开发收益反哺地铁建设运营。

四、一级土地开发的费用来源和开发主体问题

1、相关政策：

• 《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）：“土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。”

• 《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）：“土地储备资金来源于下列渠道：（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金； （三）发行地方政府债券筹集的土地储备资金；（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。”

• 关于印发《土地储备管理办法》的通知 （国土资规〔2017〕17号）：“土地储备工作统一归国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。”

• 《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）规定：“PPP项目主体或其他社会资本，…不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。”

• 《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）：“地方国

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土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。

2、操作难点

土地储备资金筹措：在地方政府财力不足、土地整理费用较高的情况下，有地方政府寄希望于将土地一级开发与与PPP项目打包，由社会资本负责实施。根据上述政策规定，土储机构是土地储备工作的实施主体，土地储备工作不得以PPP模式实施，土地储备资金来源只能是财政资金和土地储备专项债，社会资本作为项目主体负责土地整理不符合当前政策。

3、解决思路

土地储备资金需通过合规方式筹措，具体包括：一是，纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排；二是，对于政府性基金预算不足部分，在国家核定的债务限额内通过省级政府发行土地储备专项债券方式解决。

在土储机构是土地储备工作的实施主体的前提下，可以考虑将具体的土地整理建设工作和PPP项目合并采购，由社会资本负责实施。

此外，根据财综〔2016〕4号文的规定，土地征收、收购、收回涉及的安置补偿服务可以采用政府购买服务的方式，但仍需注意：

（1）土地征收、收购、收回涉及的安置补偿服务应被列入政府购买服务指导性目录中，未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。

（2）政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑。

五、经营性用地出让程序与社会资本采购程序的结合

1、相关政策：

• 《物权法》：“经营性用地应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”。

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• 《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第39号），《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号）：“项目所在地国土资源管理部门实施招拍挂出让国有土地使用权。”

• 《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）：“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。”

• 《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）：项目所在地人民政府授权的项目实施机构负责社会资本的采购管理。

2、操作难点

土地出让与PPP采购程序衔接：虽然国家一直提倡实施轨道交通导向型土地综合开发，目前只有铁路项目进行了明确的规定，可以通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。轨道交通项目社会资本通过竞争性的方式成功中选后，由于站点上盖物业及相关区域的土地使用权需要严格按照招拍挂程序进行出让，无法保证中选社会资本成功中标的情况下，最终会导致PPP项目中选社会资本和土地使用权受让人不一致的情形，影响项目实施。

3、解决思路

如本项目合并经营性用地出让程序与社会资本采购程序，建议统筹土地出让方案和PPP实施方案，将土地出让方案（可由国土部门按照出让年度计划，会同城市规划等部门共同拟定）纳入PPP实施方案中，并报经地方人民政府批准后实施。

PPP项目合同、土地使用权出让合同等应作为招标文件（含招标出让文件）组成部分,并将同一公告文本（需同时满足两边的资格条件要求）在土地出让及政府采购两个平台上（如“土地有形市场或指定场所、媒介”以及“在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体”）同时发布。国土部门与PPP实施机构作为联合实施主体分别签署土

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地出让合同和PPP项目合同, 分别在各自负责的业务范围内履行监管职责。

六、土地一级开发进度与PPP采购实施流程的衔接

1、相关政策：

• 《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”

2、操作难点：

一般来说，与PPP项目捆绑的经营性用地应为已完成土地一级开发的“净地”，方可将土地招拍挂流程与PPP采购和并实施。但轨道交通项目往往建设时间紧张，可利用地块可能出现尚未进行土地一级开发的情况，此种情况下土地出让可能存在一定障碍，无法与PPP采购时序匹配。

3、解决思路

（1）因政策和实践中关于土地挂牌前是否需要完成土地整理尚未形成统一结论，建议至少应取得土地征收令或其他土地征收相关行政函件，确定土地整理计划后进行土地出让。

（2）征询国土部门意见后，如上述方式具备可行性，可向社会投资人承诺未来由政府进行土地一级开发，并具体约定供地时间节点和工作进度。

捆绑经营性用地作为资源补偿的一种形式，将在轨道交通PPP项目中起到重要作用。轨道交通PPP项目推行土地资源补偿依然需要在当前PPP政策及土地管理政策框架下执行，为推动项目的顺利开展实施，需各方协调配合、积极探索，以保证项目捆绑经营性用地的合理合法有效可行。

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