政经视点 关于完善农民工医疗保险法律制度研究 叶苗张孝群 （河南师范大学法学院，河南新乡４５３００７） 【摘要】农民工在现有的户籍制度下已不再从事农业生产，旱已从农民中分化出来，不同程度地融入城市社会，他们推动了 经济结构的调整，促进了城市经济的繁荣，是国民经济发展的重要人力资源。＇３前，－农民工的社会保障问题已成为社会关注的热 点，其中的医疗保险问题更引起社会各界的关注。探索适合农民工的医疗保险制度，使其“病有所医”，不但有利于解决‘‘三农”问 题，也是加快城市化进程，构建和谐社会的必然要求。 【关键词】农民工；医疗保险；法律制度 一、当前农民工的医疗保险制度落实的现状 险的指导意见》《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动 １．当前农民工的健康状况令人担忧。国家安全生产监督 的通知》等文件，确保参保农民工享受相应的医疗保险待遇。尽 管理局负责人透露，我国每年因公致残人员有７０万，其中进城 管政府出台了这些政策，由于农村与城市、城市与城市之间经 务工人员占绝大多数。他们每天工作１２～１６小时的占４６％，没 济发展的不平衡，各地政策和制度都会有所不同。我国农村正 有休息日的占４７％。我国的乡镇企业８３％存在不同程度的职业 在建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度。新型农村合作医 病危险，６０％没有配备必要的防护用品，９０％粉尘超标，３０％的 疗主要针对农村常住居民，由于农民工具有高度的流动性，而 职工接触有害物质。广东省卫生厅２００３年抽检了８２７８户乡镇 参加以大病统筹为主的新型农村合作医疗保险制度又与其务 企业及个体工商户，发现有职业病危害因素的有７１６７户，占 工现状相背离，农民工医疗保险政策处于城镇职工基本医保和 ８６．６％。在劳动科学研究所完成的“ｌ１Ｏ份调查问卷”中，有４３人 新农合两种保障制度的断层，医疗保险的续接和转移就成了难 回答在企业没有经过必要的安全，生产培训，占３９％；农民工生 题。其次，覆盖在城镇职工基本医疗保险制度框架内的国有困 病后，一半以上的人并没有花钱看病，而是仗着年轻挺过来。 难企业退休人员医疗保障、集体企业参保等问题，都还没有得 ２．医疗保险缺失严重。当前我国社会保险制度改革的立 到完全解决，种种难题的出现让政府部门感到无能为力。 足点是城镇居民，较少顾及农民工，多数农民工被排除在城市 ３．立法层次较低，相关法律不健全，法律监督不够。首先， 社会保障网络之外。虽然上海市等少数地区在其地方性社会保 《劳动法》是将农民工作为一般社会主义劳动者加以规范的，这 险法规中就农民工的医疗保险作了特殊规定，或通过专门立法 本是劳动者平等权的一种表现形式。但《劳动法》对相关问题规 就农民工的医保问题作出规定，但这些规定都没有得到严格执 定得过于宽泛，缺乏较强的可操作性，绝大多数农民工基本享 行。而企业在办理医疗保险时还有所选择，一般只为中层管理 受不到《劳动法》规定的应当由全部劳动者享有的社会保险待 人员或技术、业务骨干办理医疗保险。据国家统计局最新数据 遇。其次，我国目前规制农民工医疗保险问题的行政法规、部门 显示，已市民化的外来农民工参加医疗保险、养老保险的比例 规章数量严重不足、内容支离破碎，呈现出相当明显的结构缺 只有４％和２．７％。农民工参保比例较低，他们在城市遇到失业、 失状态。就我国目前来说，处于法律效力等级金字塔中层、起着 疾病等问题时，得不到社会保障体系提供的保护。 承上启下重要作用的行政法规与劳动和社会保障部的部门规 二、农民工医保制度发展缓慢的原因探析 章，在农民工医疗保险方面无论是数量上还是内容上都处于一 １．农民工医保缺乏行之有效的险种。现在有些地方规定， 种缺失状态。 外地农民工参加基本医疗保险，只保一些特殊病种的门诊，不 三、关于完善农民工医疗保障体系的建议 保一般门诊，例如，２００４年９月开始实施的＜＜－ＩＢ京市外地农民工 １．加快劳动保障立法步伐，细化《劳动法》相关规定。现行 参加基本医疗保险暂行办法》的相关规定。但是在现实生活当 《劳动法》第１００条规定：“用人单位无故不缴纳社会保险费的， 中，现在农民工医保所欠缺的更多的是基本医疗服务，只救助 由劳动行政部门责令其限期缴纳；逾期不缴纳的，可以加收滞 大病的医保对他们而言没有太大意义。如何调整现有的医保制 纳金。”《社会保险费征缴暂行条例》（国办发『１９９９１２５９号）规 度，使农民工有适宜的险种选择对于医保工作部门是一个巨大 定，社会保险费不得减免，并规定了不履行缴费义务的法律责 的挑战。河南省社科院社会学研究所副所长牛苏林认为，根据 任，包括加收滞纳金，对直接负责的主管人员和其他直接责任 农村进城务工人员的特点和医疗需求，在外务工人员更需要小 人员处以１０００元以上２万元以下的罚款。然而，笔者认为，仅 病也能报销的医保，因此，建议劳动部门在适当的条件下，将医 对拒缴或拖欠加收滞纳金和２万元以下罚款，许多时候远小于 保范围扩大，将常见疾病也包纳进去。 雇主通过拖欠行为所获的利益，因为，在多种经济成分并存的 ２．政策制定不完善对解决农民工医保问题显得力不从心。 经济环境下，许多用人单位的主管或者直接责任人本身就是雇 近年来，先后下发了《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保 主，有必要改变罚款计算标准， （下转第４１页） ２０ 企业导报２０１１年第ｌ７期 一一财经纵横 工作要求；其次，要选择合适的招聘渠道，搜寻合适的人才；再 进行人力资本投资之前，与投资对象签订协议，规定培训后投 次，要利用科学的测评工具和方法。人力资本的投资对象应当 资对象应服务的年限以及意外离职应承担的责任，尽量减少人 适合公司文化和具体工作岗位的特定要求，因此企业在选择时 员流失造成的损失。此外，企业还应从完善劳动合同管理、培训 不仅要考察其专业能力而且还应全面了解其思想道德素质，同 合同管理、竟业保密合同、健全劳动人事规章制度、建立监督约 时也要注重员工的成长性；然后，要加强工作指导和培训，尽快 束机制等方面入手，利用完善的制度性约束来减少人员流失和 让任职者熟悉环境，进入工作状态；最后，要加强动态考核，一 职业道德风险。 旦出现人职不匹配现象，要及时分析原因，找出解决办法，减少 在知识经济时代，人力资本是现代企业的第一资源，人力 损失。（４）建立合理的企业激励机制。激励机制不仅包括物质激 资本投资是关系着企业成败的重大决策。现代企业作为人力资 励，还包括精神激励和情感激励。首先要建立公平的薪酬制度， 本投资的主要主体投资者，必须具有现代风险管理意识，及早 一并采取积极有效的防范 是工资水平要与同行业其他企业工资水平一致或略高一些， 对人力资本投资风险进行识别与控制，参 考 文 献 这样既具有竞争力，又不至于使企业支付过高的工资成本，实 措施，这样才能使得人力资本投资收益最大化，赢得竞争优势。 现工资水平的外部公平。二是制定出多劳多得、按劳取酬的企 务状况执行，避免由于内部分配不公，导致员工跳槽，最终造成 究．２００７（１５） ２］赵修文．基于人力资本特性分析的企业人力资本投资风险及其规 人力资本投资收益减少。通过目标激励、工作激励、参与激励等 ［Ｊ】．商业现代化．２００７（１６） 来调动员工的自我实现的需求，采取权变的人力资本激励模 避［【３］吴立军．企业人力资本投资风险及防范对策【Ｊ］．大连海事大学学 报．２００９（２） １】张学仁．对我国人力资本投资现状的分析与思考【Ｊ】．生产力研 业内部分配制度，严格按照工作岗位、工作绩效结合企业的财 ［式，有针对性的对员工进行长期和短期激励。最后，通过情感激 励来增加员工的归属感 在企业中营造公平的竞争氛围，让员 工尽可能的感知主要努力为企业工作，那么他们就能得到自己 想要的奖励。（５）建立规范的约束机制。企业应当建立规范的约 束机制，针对投资者与收益者的不完全一致现象，企业可以在 ［４】席卫华．企业人力资本投资风险与防范［Ｊ］．风险管理．２００９（５） 【５】张希沛．企业人力资本投资的风险与防范【Ｊ］．经济学研究．２００８ （７） （上接第２０页）把罚款金额与雇主的“获益”直接挂钩，根 担重的问题。另外，对于建筑业、煤矿采掘业等高危行业，企业 据雇主的拖欠总额，按一定的比例计算罚款金额。此外，笔者认 要为职工购买意外伤害保险，降低企业和职工的风险，否则，出 为可以在时机成熟的时候，在刑法中增设一些相关罪名，将用 现农民工意外伤害，赔偿费全部由企业承担，增加了企业负担。 人单位不予农民工办理相关医疗保险所带来的后果上升到追 益做保障。 ４．监督含金量决定执法力度。要加大劳动监察力度，各级 为农民工办理医疗保险作为检查重点，凡是不依法为农民工办 究其刑事责任的法律高度，从而更好的为维护农民工的合法权 劳动保障行政部门在开展劳动监察检查时，要把用人单位依法 ２．探索为农民工定做跟踪服务的医保政策 解决农民工 理医疗保险参保手续、或擅自加重农民工负担的用人单位，要 的社会保险最简捷和最理想的办法是，放开户籍政策，吸收其 依法严肃查处，并公开曝光。首先，对用人单位实施动态监察， 为城镇职工，在条件具备的情况下，应尽量转为所在城镇的城 建立早期预警机制，督促其履行出资为农民工办理医疗保险的 市户口，享受与城镇职工一样的社会保险待遇；对于无法按照 义务。其次，专项信息统计精、深、准。要弄清多少农民工与城镇 城镇职工缴费标准参保缴费的，应降低门槛，为其设立最基本 用人单位建立了劳动关系、建立劳动关系的农民工中多少人参 的医疗保险。建立以大市甚至省为单位的统配基金，解决医疗 加了医疗保险等详细情况。最后，最大限度地破除农民工参加 保险转移难的问题。使本地参保也可异地报销，在政策上取消 医疗保险的各种壁垒所采取的积极应对措施，实现农民工的无 农民工流动后医疗保险转接的限制条件以及转接后待遇的兑 障碍参保。此外，政府应该加大对农民工的普法教育活动，为农 现问题。提高社会化管理服务水平。完善政策必须体现权利与 民工成立维权机构，加快农民工医疗保障权的立法进程和维权 义务的对等，可根据农民工的特点，制订不同社会保险缴费年 的司法保障。 限之间的转换办法，便于医疗保险关系的正常转移与衔接。 ３．建立多元化医疗保障体系，完善农民工医保制度。目前 参 考 文 献 ｔ桂敏，佟知拥．加强农民工医保体系建设，促进社会和谐健康发 医保制度的设计本身存在不合理之处，政府应该加快完善多元 ｆ１］－８） 化医疗保障体系的进程，在完善主要险种方面应当根据社会保 展【Ｊ］．《管理与教育》．２００７（２］河北省覆盖城乡的医疗保障制度建设研究课题组编．河北省覆盖 险种类不同的功能和农民工的需求，优先推进工伤保险、医疗 ｆ２００９（９） 保险制度。目前，笔者了解到的情况看，参加农民工医疗保险的 城乡的社会保障制度建设研究．河北教育出版社，【３］赵江，姜管亮．医保统筹人员医疗费用管理信息系统的开发和应用 【Ｊ］．企业导报．２００９（３）：６１ ［４］孙燕山，孙凤君，顾维忱．论劳动权益的刑法保护［Ｊ］．《政治与法 律》．２００４（６） 农民工真正患上大病或重病时所能报销的医疗费用只是极少 数的一部分，对此，可借鉴珠海市的做法，对外来务工人员大病 医疗保险，采取“住院加门诊病种”的保障方式，并且所有用人 单位都要为农民工参加医保买单，解决农民工收入低、企业负 企业导报２０１１年第１７期 ４ｌ