土地资源管理领域安全生产风险分析与评估

析与评估

摘要：土地资源管理过程存在许多容易忽略的安全生产风险，为了提高自然资源管理部门对生产、生态、生活用地实行更精准化的管控。本文通过对若干起事故进行分析，辨识出土地资源管理过程中的主要风险因素，建立风险评价指标，利用风险矩阵结合专家经验对土地资源管理风险进行评估。结果表明，土地资源管理过程“危化品园区的选址规划合理性C1”、“违法违规使用土地的情况C10”为重大风险，这些风险反映出相关部门在设计与审批土地资源过程中把关不严，制度落实不到位，安全意识较差。因此，土地资源管理部门应加强监管力度，做好隐患排查工作，提高整体安全生产管理水平。

关键词：土地资源管理；风险矩阵；风险评估；事故案例分析

前言：近些年因土地资源管理规划不合理、规划编制实施监管不到位、城乡基础设施规划和工程用地布局不合理等问题，发生的多起重特大安全生产事故，如“天津港‘8·12’瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸”、“江苏响水天嘉宜化工有限公司‘3·21’特别重大爆炸”等，造成了惨重的人员伤亡和巨大的经济损失，极大地破坏了生态环境系统。为明确土地资源管理过程中的薄弱环节，有必要对土地资源管理风险进行风险分析与评估，进而提出具有针对性的风险管理措施。

目前国内关于土地土地资源管理风险的研究主要是土地土地资源管理风险识

[1

别、评价与控制等方面。在风险识别研究方面，徐莉莉]结合乡镇土地资源所执

法监察工作经验深入分析了基层土地执法检察环节面临的失职渎职风险。王枫云

[2

]、卢汉桥]指出公职人员岗位风险的识别是指对公职人员岗位潜在的风险加以

[3

[4

分析、判断，并对各种风险因素对岗位安全的影响程度加以判别。张颖]从土地

资源交易、项目管理、土地资源保护、执法监督四个方面建立了土地资源管理廉

[5[6

政风险指标。在土地资源管理风险评价研究方面，吕乐婷等]、徐建昭]等通过

参考相关文献结合专家打分法确定不同土地利用类型的风险损失度和景观类型的

[7

脆弱度指数。土地资源管理风险控制研究方面，尹晓德]将土地风险划分为三级，[8

根据级别以及涉及到的管理科室制定了防控措施。游志斌等]提出自然资源部门

在土地资源管理方面，需要根据部门岗位特点，完善各部门内部运行的风险管控机制，制定科学合理的风险管理规则和方法。

以上学者多是基于土地廉政风险的视角分析了土地资源管理风险，但少有文献从生产安全事故的方面分析土地资源管理过程中存在的主要问题。本文基于近年来发生的12起特别重大事故分析了土地资源管理风险因素，根据事故的严重性，使用风险矩阵结合专家经验对风险因素进行评估，并最终得到土地资源管理风险指标的风险等级。

1 土地土地资源管理风险因素分析 1.1 事故案例统计分析

事故案例收集主要是从土地资源规划管控、行政许可、监督执法等方面考虑，除了对事故的基本情况进行归纳外，还将事故涉及到土地土地资源管理风险的进行罗列出来如表1，便于直观分析自然资源管理部门在土地资源管理存在的风险。

表1 事故案例分析

死

时间

事故名称

亡人数

直接经济损失

涉及到的风险隐患

故类型

事

2山西省太原市娄006

烦县“8.15”尾矿库

溃坝事故

2陕西镇安金矿尾006

矿库溃坝事故

2温州市瓯海区梧008

田街道林村房屋倒塌

2青岛“11·22”013

中石化东黄输道泄漏爆炸事故

22013年深圳市013

“12·11”重大火灾

事故

2广东深圳光明新015

区渣土受纳场“12·20”滑坡事故

6

人

不详

17490人

余万元

9100人

余万元

6

27.5人

亿元

1

61781.人

2万元

7

388112人

.23万元

尾矿库选址不当、违规建

设

违规对尾矿库坝体擅自加

高扩容

未能及时查处违章建筑

线性工程布局不合理

未认真履行日常督查职责；违规办理临时用地手续。

违法实施用地许可，对违

法用地行为未依法查处。未及时发现和查处违规建设的问

题。

溃

坝

溃

坝

房

屋倒塌

泄漏

火

灾

滑

坡

2015

河南平顶山“5·25”火灾事故

39人

20.5万元

未经批准违法占用耕地，没有及时对非法占地行为予以

纠正。

灾

火

天津港

2“8·12”瑞海公司015

危险品仓库火灾爆炸

事故

65人

1

68.66亿元

未按照规定对周边居民区、交通干线的安全距离进行

现场勘探审查。

灾、

火

爆炸

江苏响水天嘉宜

2019

化工有限公司 “3·21”特别重大

爆炸事故

8人

7

198635.07万元

生态化工园区规划与上位规划不符，对“未批先建”违法行为监督检查不力。

炸

爆

2020

福建省泉州市欣佳“3·7”坍塌事故

29人

违规办理供地手续；未采

5794万元

用招拍挂方式出让国有经营性用地；违规出让土地使用权问

题失察。

塌

坍

2020

山西襄汾

“3·7”重大坍塌事

故

9人

2

11.35万元

多次违规占用耕地扩建房

屋

塌

坍

2020

太原台骀山景区“10·1”重大火灾

3

1

不详

未进行用地审批、用地规

划许可。

灾

火

事故 人

2 土地资源管理风险指标建立

在建立土地资源风险指标时，将自然资管理部门对于土地资源管理的三方面的主要内容作为一级风险因素，在此基础上，结合事故调查报告整理出二级风险指标，最终建立了表2所示的土地资源管理风险指标体系，共包括3个一级指标、13个二级指标。

表2土地资源管理领域风险指标体系

总指标 一级指标 二级指标 危化品园区的选址规划合理性C1 土地资源管理风险指标体系

土地利用规划管控C1 油气管道规划合理性C2 城乡基础设施选址规划合理性C3 尾矿库的规划选址合理性C4 线性工程规划选址布局C5 产业园区用地的审批合法合规性C6 危化品建设项目用地审批合法合规性C7 土地利用行政许可C2 尾矿库加高扩容、闭库销号审批合法合规性C8 油气输送管道用地审批合法合规性C9 违法违规使用土地的查处C10 日常监管频率C11 土地利用监督执法C3 稀土资源监管力度C12 耕地监督执法力度C13 2.1风险指标体系建立原则

通过自然资源部门在土地资源管理方面的职责范围进行界定分析，从岗位职责入手，为落实管理部门的安全生产责任体系“一岗双责、党政同责”9]，将风险指标体系的构建与管理部门岗位职责相结合；同时，利用演绎推理的方法从收集的典型事故案例中归纳分析事故中涉及到的风险点，同时查阅各级自然资源管理部门督察督办通报、法律法规文件总结提炼近年来土地资源管理过程中存在的风险点，进行归纳概括提炼风险点，最终建立风险评价模型。

[

法律法规文件

督察督办通报

图1 风险指标构建过程

3土地土地资源管理风险评估 3.1 风险矩阵评估方法

[1

风险表示特定的危险事件发生的可能性与该事件严重程度的组合0]。风险评[1

估标准参考《风险管理风险评估技术》（GB/T 27921-2011）1]并经过领域专家

修正后，得到了土地资源管理领域安全生产风险评估的准则如表3所示。

表3 土地资源管理风险矩阵

风险矩阵 可能性L 1后果S

严重性

死

直接

在任23（完全可（经常（可能能） 的） 的） 4（偶尔的） 5（罕见的） 经有亡人数经济损失(人） （万元）

环何情况下常发生一定概境

都会重复伤害事率会发出现 件 生 偶尔会发生一次，是出现过的 事件发生属于小概率事件 A>5>1000对生态Ⅰ Ⅰ Ⅰ Ⅱ（较Ⅲ(0 0 的长期损害 （重大）

（（

大） 一般)

重大） 重大）

对301000-9999 生态的长期影响 Ⅰ （重大）

Ⅰ （

Ⅱ

Ⅲ（一

（

般）

重大） 较大）

Ⅳ（低）

B-49 严10500-999 重的中长期影响 Ⅱ

（重大）

（

（

较大） 一般）

Ⅲ

Ⅲ（一般）

Ⅳ（低）

C-29 D3-9 100-500 较小影响 Ⅱ（较大）

Ⅲ（一般）

（一

Ⅲ

Ⅳ（低）

Ⅳ（低）

般）

有E<3 <100 限的Ⅲ

Ⅳ

Ⅳ

Ⅳ

Ⅳ（低）

有形（一般） （低） （低） （低） 损害 3.2 土地资源管理风险因素评估

为得到合理可行的评估结果，本文通过专家打分法获得相应风险指标发生的可能性（L），根据事故案例中事故后果造成的经济损失和人员伤亡情况确定风

险指标的后果（S），计算风险指标的危险性R，根据风险矩阵，得到各风险指标的风险等级，如表4所示。

最终风险等级可视化结果如表5所示，共得到2个Ⅰ级风险、3个Ⅱ级风险、4个Ⅲ级风险和4个Ⅳ级风险。其中，“危化品园区的选址规划合理性C1”、“违法违规使用土地的情况C10”为重大风险（Ⅰ级）。

表4 土地资源管理风险评价

可

一级指标

二级指标

能性（L）

果

后危险性R（R=LS）

（S）

危化品园区的选址规划

合理性C1

2 A Ⅰ级

油气管道规划合理性C2 2 C Ⅱ级

规划管控B1（0.312）

城乡基础设施选址规划

合理性C3

4 C Ⅳ级

尾矿库的选址规划合理

性C4

4 A Ⅱ级

线性工程规划选址布局

C5

2 E Ⅳ级

产业园区用地的审批合法合规性C6

2 D Ⅲ级

危化品建设项目用地审3 E Ⅳ级

行政许可B2（0.283）

监督执法B3（0.405）

批合法合规性C7

尾矿库加高扩容、闭库销号审批合法合规性C8

2 油气输送管道用地审批合法合规性C9

2 违法违规使用土地的情

况C10

1日常监管不严C11 3 稀土资源监管力度C12 3 耕地监督执法力度C13 3 表5 土地土地资源管理风险等级C Ⅱ级

D Ⅲ级

A Ⅰ级

E Ⅳ级

D Ⅲ级

C Ⅲ级

风险指标 危险等级 个数

危化品园区的选址规划合

理性C1

Ⅰ级（高度危险）

违法违规使用土地的情况

C10

2

油气管道规划合理性C2

尾矿库的选址规划合理性

C4

Ⅱ级（比较危险）

3

尾矿库加高扩容、闭库销号审批合法合规性C8

产业园区用地的审批合法

合规性C6

油气输送管道用地审批合

法合规性C9

Ⅲ级（一般危险）

4

稀土资源监管力度C12

耕地监督执法力度C13

城乡基础设施选址规划合

理性C3

线性工程规划选址布局C5

Ⅳ级（轻微危险）

危化品建设项目用地审批合法合规性C7

4

日常监管不严C11

4. 土地土地资源管理风险应对措施

自然资源部门在土地资源管理中主要是做好行业领域双重预防机制监管，督促行业建立健全双重预防机制，按照国家标准制定风险分级管控体系，对于风险进行评估划分“红、橙、黄、蓝”四色等级，建立风险地图，提出相应的管控措施。

4.1 在立法层面制定差异化的土地用途管制要求

完善法律体系建设，并科学定位土地土地规划的功能，确保自然资源合理有序地开发利用。如明确区分具有法律约束力的目标文本及可供参考的原则性内容，由各省和市县可以根据自身情况制定差异化的土地用途管制，包含强制要求内容与适应性内容，同时授权相应的审批主体对下一级规划的可变化性内容进行合法依规审批。

4.2 对较大以上风险进行隐患排查

[13]

[12]

对于违法违规使用土地、危化品园区选址规划不合理、尾矿库选址规划不合理等采取专项整改行动。可将危险化企业、尾矿库、油气管道建成区数据纳入土地土地规划信息平台，并作为省、市层面土地土地规划的战略性内容，结合规划修订形成动态调整机制，为市县及以下层面的建设项目安全距离制定提供参考价值。及时利用日常监管、突击检查、暗访等方式监测危险园区、重大隐患场所。

4.3 加强对于违法改变土地使用用途的监管

（1）耕保督察、卫片执法、三年行动、历年例行督察“挂账”问题等专项工作梳理的违法用地清单，落实处罚整改措施，建立企业诚信档案。

（2）将省级农用地转为建设用地和土地征收审批事项委托给设区市批准，赋予地方更大的用地自主权。同时，为严格用地报批审查，出台了相关规范文件。进一步严格建设用地审批，进一步顺畅建设用地审批环节，进一步加强审批监管和培训工作，做好经济社会高质量发展的要素保障。

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