２０１０年第２２期 盘媳２殇 总第１９１期 ＴＨＥ ＳＩＬＫ ＲＯＡＤ 政治与经济。 少数民族地区民间纠纷成因及对策 ——以云南省蒙自县为例 杨晓燕 范元昌 贺良林 （红河学院，云南蒙自６６１１００） ［摘要］本文以云南省蒙自县人民调解的民间纠纷为视角，调查了该地区民间纠纷现状，并通过分析该地区民间 纠纷产生的主要原因，提出了相关对策，以完善少数民族地区人民调解制度、促进社会主义新农村建设。 【关键词］民族地区；民间纠纷；云南省蒙自县 ［中图分类号］Ｄ６３３ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００５－３１１５（２０１０）２２－００９２－０３ 社会转型期，各种社会矛盾不断显现，人民群众之 二、少数民族地区民间纠纷现状 间发生的民间纠纷有所变化。作为化解民间纠纷的第 近五年内，蒙自县民间纠纷的９８％是少数民族 一道防线——人民调解制度．由于机制滞后于社会发 地区村民之间的纠纷，其中，婚姻家庭纠纷占３Ｏ％左 展变革．难以适应社会现实的要求，直接影响我国社会 右．邻里纠纷占３５％左右，一定程度上代表了转型期 主义新农村建设的成效。对此，笔者认为，一方面，应当 社会主义新农村建设中少数民族地区民间纠纷的现 加强人民调解制度的建设，充分发挥其定纷止争作用； 状。 另一方面，应当探讨民间纠纷的成因及预防对策，把纠 （一）邻里之间的土地纠纷逐年增多且纠纷性质日 纷消灭在萌芽状态。 趋复杂化 随着人口不断增长和土地的大量被征用，土地资 一、蒙自县民间纠纷概况 源和水资源的日益紧缺，为争夺土地和水资源的纠纷 蒙自县是一个少数民族聚居地，位于云南省红河 有上升趋势．这些纠纷往往涉及家庭之间、家族之间、 州东部，是红河州州府驻地。下辖１１个乡（镇），８６个 邻村之间、民族之间的利益；地方经济社会发展速度加 村民委员会。农业人口占总人口的７９－３％，彝族、苗族、 快，由城市建设规划引起征地补偿纠纷；村民之间因通 回族、壮族等少数民族人口占总人口的５７．８４％，山区 行、采光、房檐滴水等问题的产生冲突不断发生，并且 面积占总面积的７５．６％，民族分布具有大杂居、小聚居 日益复杂化；农村地区，因进城务工而签订土地出租合 的特点。蒙自县已建立１５７个调解委员会（以下简称 同引发土地纠纷数量逐年增加；部分村民本着有利生 “调委会”），其中，村（居）调委会１０１个。总体而言，蒙 产、方便生活的原则，互换土地耕种引起纠纷，起因由 夏县的人民调解组织已经形成了三级调解网络，基本 简单的用水等发展到土地收益、土地征用等方面，纠纷 上满足了基层预防和化解民间矛盾纠纷的需要。自 越来越复杂。 ２００５至今．全县每年调处民间纠纷２０００起左右。２００９ （二）婚姻家庭纠纷数量明显上升 年．全县共处理１５５０件民间纠纷，其中，婚姻家庭纠纷 婚姻家庭纠纷具体表现为赡养纠纷日益增多（赡 ４３８起，邻里纠纷４２９起，房屋宅基地纠纷１５２起，合 养纠纷上升趋势较明显，②每年占蒙自县已调处纠纷的 同纠纷４７起。赔偿纠纷１２０起，土地承包纠纷１２０起， １５％左右）；家庭内土地使用权纠纷大量出现，外嫁女 征地拆迁５起。另外多个职能部门联合处理临界纠纷 土地使用权是我国农村普遍存在的制度问题，由于风 ２１９８起。调解成功率为９７％。 自县人民调解委员会 俗习惯的影响，此问题成为少数民族地区家庭内部纠 的工作．对于维护社会稳定、促进地方经济发展、建设 纷的主要成因；婚姻关系变化引起的家庭内部纠纷有 社会主义新农村和构建和谐社会起到了重要作用。 所增加。 本文为云南省教育厅科研基金项目成果，项目编号：０９Ｃ０２１３。 ９２：蒡ｌ｝； ｉ 鬏《≥ 三、少数民族地区民间纠纷产生的主要原因 （一）缺乏利益协调机制 的争议，后演变为群体性事件；有村民因民事争议而使 纠纷性质转化，如村民甲（彝族）与村民乙（苗族）签订 土地出租的口头协议，因租期发生争议而双方大打出 利益冲突是引起矛盾纠纷的根本原因，这既有体 制转轨的影响。又有经济比较落后、生产力水平比较 低，不能满足全体社会成员日益增长的物质文化需要 手致人重伤，纠纷性质由民事案件转为刑事案件。究其 原因．主要还在于该地区人民群众法治观念淡薄。少数 民族地区地广人稀、居住分散、教育普遍落后，农村法 的因素。 场经济体制下，少数民族地区的村民，有些 普法宣传流于形式，广大村民法治观 走上脱贫致富道路，有些却沦为贫困群体，贫富差距越 治建设起步较晚，来越大。而他们的权利意识不断强化，为维护既得利益 念淡薄。因此，日常生产生活中，有村民为一己之利，不 或谋求更大利益，村民之间就不可避免产生矛盾。同 惜越界行为而违反法律法规。或者自身权益受到侵害 时，地方政府官员公共服务意识不强，决策机制滞后， 未及时采取相关措施而导致纠纷不断产生。 ｆ二）缺乏道德教育和约束机制 随着农村社会的深刻变革和市场经济的发展．市 场理念和城市文明对农民原有的道德理念产生了较大 的影响和冲击，多元价值取向给农村社会带来观念更 新、思想活跃的同时，也常常导致农民思想混乱、是非 模糊。少数民族地区的政治、经济、文化、社会状况明显 落后于城市，部分地区虽有道德教育但流于形式，并且 缺乏一定的约束机制，从而形成了道德“真空地带”．导 致村民失去价值判断的参照标准。加之利己主义盛行， 广大村民的道德导向由道义导向逐渐向利益导向转 变，农村道德水平整体下降成为一个不可争议的事实。 正因为道德水平下降，夫妻不和、老无所养、邻里不睦 的情况才逐渐增多，婚姻家庭、邻里纠纷成为少数民族 地区人民调解委员会处理的主要纠纷。 （三）村民自治组织、村级人民调解员工作积极性 不高 我国９０％以上的矛盾纠纷发生在农村．村级人民 调解员主要由村干部担任。后税费时代，村民自治组织 职权弱化，活动经费也存在一定的困难，广大村干部未 认真履行办理本村公共事务和公益事业职能。相反．出 现了对村民反映的问题推诿拖办，对村民的正当要求 置之不理；或者受传统文化的影响，“多一事，不如少一 事”，怕得罪宗族、家族，对工作敷衍了事；或者“官本 位”思想严重，以权谋利，与民争利，在发放粮食直补 款、土地承包、宅基地的使用问题上有私心：或者村委 会和村党支部工作关系不协调．致使村民之间矛盾纠 纷不断产生。同时，身兼人民调解工作的村干部，也因 调解工作经费无保障，对调解工作缺乏热情。放任纠纷 苗头扩大或者激化，造成调解工作未落实的负面影响， 不利于农村社会稳定和经济发展。 （四）村民文化程度偏低。法治观念淡薄 笔者调查的个案中，有争夺水资源引起两村村民 后不知如何维权，引发大量纠纷成为普遍现象。 （五）少数民族地区风俗习惯导致民间纠纷 在几千年的历史进程中，我国各民族都形成了自己 的传统文化和风俗习惯，成为约束该民族的行为规范。 如彝族由儿子赡养父母、 挂红线”、 ‘开除村籍”匿等习 俗，在蒙自县广大农村地区起到规范作用。随着村民权 利意识的不断增强．有人逐渐认识到部分风俗习惯与 现行法律、法规有冲突，当涉及自身利益时，因是否适 用该风俗习惯而产生纠纷。笔者调查过这样一个个案， 蒙自县某村六兄弟姐妹发生赡养纠纷．父母是７０多岁 的彝族老人，四个儿子因是否适用习俗发生争议，相互 推诿赡养父母的责任。两个已出嫁女儿愿意赡养父母 （不分任何娘家家产），但追于传统习俗的压力而不敢 明确表态。后经村调解小组努力，根据习俗达成四个儿 子赡养父母、父母去世后由四人继承遗产的调解协议。 因风俗习惯引发的纠纷，若处理不当会导致矛盾激化。 此类纠纷约占蒙自县每年调处纠纷的ｌＯ％左右。 四、预防少数民族地区民间纠纷产生的对策 （一）高度重视少数民族地区教育事业。完善利益 协调机制 马克思主义认为，物质生活的生产方式制约着整 个社会生活、政治生活和精神生活的全过程。预防纠纷 的产生，归根结底必须以经济的发展为前提，而经济发 展又以人才为基础。因此，首先，应高度重视少数民族 地区教育事业，从基础教育抓起，有计划、有步骤、认真 扎实地发展教育事业，不断提高该地区人民文化水平， 继而提升其综合素质。其次，中央政府应当加大对少数 民族地区的扶贫力度，地方政府要因地制宜，紧紧抓住 机遇，积极发展地方特色经济，千方百计增加村民收 入，不断提高村民的生活水平。再次，完善地方利益协 调机制。地方政府要加快政府行政体制改革，提升政府 服务水平，充分发挥公共政策调节利益关系的功能，不 断均衡社会各阶层的利益，如完善农村开发建设中的 秘￡ＳＬＬＫ 《》Ａ｜ ９３ 土地征用补偿制度、土地承包管理制度、农村最低生活 治宣传课；条件允许的情况下，还可进行法律咨询，并 保障制度，逐步建立农村养老保险制度，不断健全少数 鼓励村民多收看收听法治节目。最后，法治宣传的内容 民族地区的社会保障制度。 应当突出实用性，即与村民的生产、生活密切关系，如 （二）加强社会主义道德教育，形成良好的社会风尚 婚姻法、继承法、土地管理法、农业法、合伙企业法、诉 道德水平下降是少数民族地区纠纷大量产生的主 讼法等。⑧ 要原因之一。少数民族地区建设社会主义新农村必须 （四）健全以人民调解为基础的矛盾纠纷排查调处 重视农村道德建设，不断提升村民道德素质。首先，在 工作制度。增强工作成效 社会主义核心价值体系的指导下。对村民进行党的路 增强以人民调解为基础的矛盾纠纷排查调处工作 线、方针、政策教育，解决村民思想上的困惑；将道德教 制度的成效，是少数民族地区发挥人民调解优势、预防 育与经济发展相结合。让村民感受到道德教育的重要 纠纷发生的重要对策。第一，加强人民调解队伍建设。 性；开展社会主义荣辱观教育，学习中华民族优良的传 人民调解员来自基层，遍布生产、生活的各个领域，贴 统美德，规范村民行为，形成良好的社会风尚。其次，少 近群众，能及时发现纠纷。地方司法行政部门要对人民 数民族地区教育文化水平较低．进行社会主义道德教 调解员定期培训．不断提高其业务能力和思想道德素 育，必须加强该地区基础文化设施建设，使广播、电视、 质，着力“抓小”、“抓早”、“抓苗头”．努力把矛盾化解在 新闻等传媒对农村道德教育充分发挥影响力和渗透 基层，解决在萌芽状态。第二，加强人民调解制度建设， 力； 再次，基层党员干部要重视自身的道德建设，在广 使调解工作规范化、合法化。便于人民调解与行政调解、 大村民中发挥道德模范的示范作用，引导村民重视道 司法调解相衔接，增强矛盾纠纷排查调处工作成效。第 德修养．形成良好的社会风尚。 三，完善治安联防、司法、行政等职能部门共同排查矛盾 （三）大力加强法治宣传教育。不断增强村民法治 纠纷协调机制，形成人民调解、行政调解、司法调解相配 观念 合的大调解工作体系。比如，婚姻家庭等一般纠纷，由人 法治社会，人人都应具有法治观念。少数民族地区 民调解组织排查处理，涉及土地承包、村务管理、土地征 村民法治观念淡薄是引发矛盾纠纷增多和加大解决难 用等重大、复杂纠纷，由司法所受理后，根据纠纷性质分 度的重要原因。预防该地区纠纷的产生，必须加强法治 流到相关职能部门调处．由各职能部门将处理意见反馈 宣传教育。首先，明确少数民族地区法治宣传教育的目 到司法所，再告知当事人，使矛盾纠纷处于规范的流程 的，不仅仅是学习法律知识．更重要的是树立法治观 中，有利于基层社会的稳定。第四，地方各级人民政府应 念，不断增强村民知法、用法、守法能力，提高自我约束 当将人民调解经费纳入地方财政预算，给予制度性保 能力，自觉遵守村规民约。其次，法治宣传应注重实效， 证．充分调动人民调解员的工作积极性，才能及时化解 采取村民喜闻乐见的方式，开展多渠道、多方式的法治 矛盾纠纷，增强人民调解工作的成效，有利于我国社会 宣传活动。真正让村民学到知识。如公开调解部分典型 主义新农村建设和社会的和谐。 纠纷（必须征得当事人同意），给村民上一堂很好的法 ［注 释１ ①上述数据来自蒙自县司法局２００９年统计数据。蒙自县土 ④该习俗的主要内容是：父母年老时由儿子尽赡养义务，女 管部门于１９８２年颁发给农民自留地、自留山土地使用证， 儿不赡养父母，父母去世后，父母的遗产只能由儿子继承。 在２００７年开始换发自留地、自留山土地使用证时，村民之 如果没有儿子，就由家族内同辈兄弟姐妹的儿子“过继”， 间发生权属争议，针对此类纠纷的特殊性，蒙自县采取县 再赡养继父母。 司法局牵头，多个职能部门联合处理的方式解决纠纷．故 ⑤在蒙自县的广大农村，婚前都有送彩礼的习俗，此习俗称 此类纠纷单列。２００７～２００９年，共处理３７４８起民间纠纷。 为“挂红线”。 ②在蒙自县乃至红河州内少数民族地区，家庭内部纠纷主要 ⑥“开除村籍”，不仅存在于少数民族地区，一度也曾是汉族 采用家族内部解决、由村寨中德高望重的人调解。近几年， 地区乡村队严重违反乡规民约者施以的严厉处罚。 人们观念发生转变．逐渐接受人民调解。此处说的明显是 ⑦郭良婧：《论当前农民道德素质的提升》，《学术论坛》，２０１０ 指人民调解组织处理赡养纠纷的数量上升较快。 年第８期。 ③刘中起：《快速转型时期我国社会矛盾化解新机制探索》， ⑧杨彦增等：《农村纠纷解决之困境及对策》，《沈阳教育学院 《华东理工大学学报》，２０１０年第１期。 学报》，２００８年第２期。 ９４ ；ｉ 《 又 《 ｉ