小产权房及其治理问题的研究

小产权房及其治理问题的研究

摘要：由于小产权房的法律定位不清和政策变动的外部原因，加之土地利益归属矛盾、商品房价居高不下、住房保障和监管缺陷、法律和制度滞后等内在原因，催生了小产权房大规模涌现，带来了一系列社会问题。本文对于小产权房的理论以及治理问题进行梳理，笔者认为小产权房的治理应当依据占地性质、建设时间、所处地域的不同类型进行区别对待，要从明确利益主体、保护信赖利益、完善安置补偿等方面来进行土地利益的分配改革。

关键词：小产权房，新农村建设，分类治理，土地利益，分配改革。

引言

社会主义新农村建设的过程中，一些地方在集体土地上，通过村庄整体拆建、村庄整合、村庄撤并等方式进行拆旧建新。这在一定程度上提高了农民的生活水平，改善了农民的居住环境，但滋生了许多“小产权房”。目前，小产权房已经成为中国城镇化进程中的一个突出问题，并且伴随城镇化进程推进有继续扩张之势，解决小产权房问题势在必行。因为小产权房关乎百姓切身利益，涉及众多利益主体，处理方式必须稳妥而谨慎。

一、小产权房的法律定位和相关法规政策

小产权房是指在农村集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，亦称乡产权房。小产权房不是法律概念，是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。该类房没有国家发放的土地使用证和预售许可证，购房合同在国土房管局不会给予备案。所谓产权证亦不是真正合法有效

［1］ 的产权证。

（一）小产权房的法律定位

依据土地性质的不同，将小产权房分为三类：1.建设在农用地上的住宅用房；2.建设在

［2］建设在宅基地上的住宅用房；3.建设在宅基地以外的农村集体建设用地上的住宅用房。

农用地上和宅基地以外的农村集体建设用地上的住宅用房均是违法的。但是建设在宅基地上的住宅用房法律性质则有些复杂，严格来讲此种房屋有两种情况，一种是农民对外转让的自住房屋，另一种是开发商在宅基地上建设的对外销售的商品房，后者对土地制度的冲击虽然更为强烈，但前者乃是小产权房的主力军。物权法中规定房屋所有权人自建筑物建造事实完成时取得房屋所有权，并未明确建造主体以及对受让主体的限制。因此可以说，目前建设在宅基地上的小产权房的法律性质并没有明确规定，不能简单理解为合法或是违法，正是因为政策法律规定中存在很多模糊不清的地方，在合法与非法之间给小产权房留下了一个擦边球的空间。因此，正确处理小产权房问题，科学规范其合法化途径才是理性选择。

（二）小产权房的相关法规政策

从1986 年《土地管理法》的实施到2007年《物权法》的颁布，城镇居民获得集体土地使用权建造住宅，经历了法律上的允许到政策上的不允许再到物权法上回避的变动过程，作为问题出现的小产权房在法律上一直未能验明正身，得到妥善规制。鉴于小产权房带来的诸多问题，各地政府部门普遍采用严厉打击与坚决叫停的处理方式。在十八届三中全会上，党中央提出了全面深化改革，让市场在资源配置中起到决定性作用。涉及到小产权房的内容主要表现为完善产权保护制度，建立城乡统一建设用地市场，赋予农民更多权利。提出产权是所有制的核心，要建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，建立不动产统一登记制度。在此基础上，更加明确了建立城乡统一建设用地市场的决定，规定在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、

租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。赋予农民更多权利，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推

［3］这些惠民政策，为小产权房合法化带来了动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

契机，提供了依据。

二、小产权房的形成原因及反思

自小产权房出现以来，它的合法性就备受关注，主要是因为给现行的土地制度带来了一定程度的冲击。从一系列行政实践中不难看出，国家行政部门或者土地资源管理部门坚持小产权房的违法性，强调它的社会经济危害性，原则上采取了禁止或限制的态度，但效果并不理想，越禁越多，越限越乱。我们要正视小产权房带来的一系列社会问题，同时也要反思小产权房大量涌现的原因，以期找到妥善的解决办法。

（一）土地利益归属矛盾

从宅基地使用权人角度分析，主要是因土地增值利益矛盾激化，农民期望分享土地转

［4］在我国，土地所有权归国家所有或农村集体所有，房屋产权人只享有土地使用让利益。

权，房屋所有权转移的同时，土地所有权并不随之转移。值得注意的是，城镇居民在取得房屋所有权后，虽然不享有土地所有权，但可以依法自由处分自己的房屋，享有土地增值带来的巨大利润。而大多数农民不仅负担不起日益飙升的房价，并且不能自由处分自己的土地使用权，无法享受土地增值带来的巨大利益。更为重要的是，政府可以依法征收农村土地，转化为建设用地，转化后的土地使用权可以依法自由转让，政府成了土地增值的最大收益者；其次的受益者是村集体组织，虽然农民也会有部分补偿，但只是土地利益冰山一角，对农民显失公平。

（二）商品房价格居高不下

从房屋买受人角度来看，主要是因为商品房价格居高不下以及“居者有其房”等传统观念的影响。随着城市化步伐的加快，大量农村居民涌入城市，需要在城市买房或租住房屋，城市的人口容纳量日趋饱和，城市建设用地必然会随之紧张。加之部分房地产商不正常的哄抬房价，虽然政府部门不断出台政策抑制房价，商品房的价格仍然居高不下。城市的房价长期快速上涨，远远超过多数工薪阶层的购买能力，“居者有其房”是人们最基本的生活需求，无房的年轻人甚至连结婚也会困难重重。廉价的小产权房吸引了大量买不起房的工薪阶层，即使买到的小产权房不能进行交易、抵押，但只要不被拆迁或征收，可以满足居住需要，仍可驱动人们购买的欲望。

（三）住房保障和监管缺陷

从国家层面分析，主要是由于我国住房保障体系不够完善，政府部门监管不力造成的。目前我国住房保障体系主要包括四个部分：经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁房，前三种主要采取审核和抽签的原则确定受保障群体，后者还在试点之中，采取排队原则确

［5］其中经济适用房与限价房均要求申请人具有城市户口并对年龄有较大限制，而廉租定。

房与公共租赁房的数量均比较少，限制也相对较大，导致城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，多数城市低收入家庭住房还比较困难。

政府部门的监管不力，包括房地产市场监管不力与小产权房治理的监管不力。个别地方政府为了获取一定的利益，违规审批小产权房的建设，甚至一些乡镇政府公开发放房产证，这也在一定程度上助长了小产权房的发展。没有确定的部门统一治理，表面上各部门都应该管，实际上都不管，或者管不到位，小产权房就是在这种疏漏中成长起来的。

（四）法律和制度的滞后

从法律角度来看，目前调整农村土地流转问题的主要是行政法规和地方性法规。从法律的效力层级上来讲，土地制度是国家的基本制度，必须通过宪法和法律来进行确认和规范。小产权房的土地确权必须有法律依据，制定或修改相关土地法律必不可少。又因法律的滞后性，土地法在制定时并没有专门条款规定土地流转问题，而后修订过程中虽然有了规定但是不够具体，小产权房的合法性问题一直没有得到解决。反而国务院颁布了一系列政策性规定，而政策一般具有临时性，其公信力在巨大利益的诱惑以及购房压力下显得底气不足。同时，土地流转问题在新农村建设背景下有了较大松动，有条件地允许是大势所趋，土地法以及国家政策必然需要进行及时修改和调整。

总之，小产权房的大规模出现是因于商品房价居高不下带来的购房压力和现行法律规定的漏洞，同时也离不开我国住房保障体系不够完善以及政府部门监管不力等原因，但最根本原因是利益矛盾激化，制度构建的不合理造成的。在新农村建设背景下，要想妥善处理小产权房问题，就必须找到契合点，创新治理模式，完善法律制度，使治理方式日趋规范化、科学化。

三、小产权房的治理思路

小产权房问题的妥善解决，既需要宏观层面上的总体调控——全面深化体制改革，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，稳定房价；也需要微观层面上的具体把握——发挥政府服务职能，完善住房保障体系，加强对房地产市场的监管力度。

（一）小产权房的治理原则。

小产权房的治理应当依据占地性质、建设时间、所处地域的不同类型进行区别对待，即分类治理原则，这是比较妥当的解决方案。

1．占地性质不同。

依据占用地性质不同，可以区分为农用地住房、宅基地住房和非宅基地建设用房。农用地上的小产权房的法律属性为违法，一律进行拆除并由相关违法人员承担复垦责任。而宅基地和非宅基地建设用地上的小产权房并未占用耕地，又满足了农民对土地增值的合理诉求，可以进行集中排查。对符合城乡建设规划的住房，要求土地使用权人在补缴合理比例的费用后，允许其依法自由处分； 对不符合规划的住房，可以通知土地使用权人改正，在达到标准并补缴费用后，允许其依法自由处分。

2．建设时间不同。

依据建设时间不同，可以区分为已销售住房、已建好住房和尚在建设中住房。对于已出售的小产权房，可以允许土地使用权人补缴合理费用后依法处分；对于已建设好但尚未出售的小产权房，由政府部门予以统一收购，纳入城乡统一住房保障体系［6］；而尚在准备建设和尚未审批待建的小产权房则依法予以叫停和查处，以维护法律的权威性。

3．所处地域不同。

建设在郊区的小产权房由政府部门统一摸底，符合规划和质量达标的可以允许权利人补缴费用后转化为商品房；不符合标准的应当通知权利人进行整改，整改后仍不符合规划与质量标准的，统一由国家收购后整改为保障性住房。建设在农村的小产权房，如果布局在新农村建设大村庄规划区域内，统一划入规划房体系；建设在规划区域外的可自动或经

整改后纳入城乡统一建设用地市场，转化为商品房。

（二）土地利益的分配改革

分类治理原则兼具了秩序与自由双重价值，是实现小产权房合法化的根本途径。那么需要进一步思考的是，如何合理配置该增值利益，使农民群众也能享受到城市化发展带来的成果，共享土地制度改革带来的福利。

1．明确利益主体。

我国《土地管理法》规定，农民集体所有土地依法属于村民集体所有的、村内经济组织或村民小组所有的以及乡镇村民集体所有的，分别由村委会、村内经济组织或村民小组、乡镇农村经济组织经营和管理。上述内容规定了三级主体，造成产权主体不明确，使集体

［7］土地的处分权和收益分配权究竟由哪一组织行使很难确定，同时会忽略村民个人的利益。

而新农村建设最为明确的目标就是赋予农民更多权利，使农民享受到实实在在的利益。因此小产权房的治理必须紧紧围绕村民利益展开，明确增值利益主体，将土地增值利益与房产增值利益分离。在建立城乡统一建设用地市场后，土地产权主体不再分为三级，统一由村委会行使集体土地经营管理权，土地使用权人依法自由行使房屋处分权和收益权。为防止村委会权力过大，出现滥用权力侵占村民利益的现象，可以由村民自由成立常设集体土地建设督查小组，所有集体村民轮流参与，形成长效机制。土地使用权人缴纳土地使用费给村委会用于新农村建设和社会保障，缴纳房产交易税给政府房产部门，由政府监管房产交易。这种治理模式不仅可以完善农村社会保障体系，而且减轻了国家新农村建设的财政负担，最终实现乡村城镇化目标。

2．保护信赖利益。

诚实信用是民法的基本原则，它贯穿于整个民事活动的始终，体现在小产权房治理上就是应当保护购房者的信赖利益。小产权房治理的终极目标是合理分配土地增值利益，规范房地产交易市场，保障社会稳定。明确增值利益主体是对初次分配的规范，保护购房者的合理信赖利益则是对利益再分配的保障，两者同等重要。如果是采取房屋租赁方式占有的小产权房，不能适用“买卖不破租赁”的原则，必须返还房屋但可以获得一定的赔偿。在妥善处理涉及小产权房各方主体的利益后，政府部门应当严格依法予以监管，坚决查处和叫停任何违法占地行为，规范城乡统一建设用地市场，给新农村建设提供一个良好的环境。

3．完善安置补偿。

根据现有国家政策，待建和在建的“小产权房”，均要叫停并予以拆除。小产权房关乎百姓切身利益，涉及众多利益主体，因此对小产权房的治理不能脱离对社会环境的考量，应当对法律实施、资源综合利用、社会稳定、执法成本等诸多因素进行全面权衡。首先，应区分城乡土地而运用不同的安置补偿办法。“补房不补地”的规定不合理，应该建立城乡、房地双重统一的安置补偿制度，对所有被拆迁人的合法利益进行平等公平保护。其次，补偿标准应尊重购房者的财产权益，建立公平补偿标准和利益分享机制。对小产权房的补偿方式是实行货币补偿还是房屋产权置换，应给予拆迁人选择权。

总之，在新农村建设背景下要实现保护耕地的目的，赋予农民更多权利，妥善解决小产权房问题，就必须分类处理，协调各方利益，合理分配土地增值利益，找到小产权房治理与新农村建设的真正契合点。本院尚无小产权房相关案例，本文仅是前瞻性研究。

青海省高级人民法院民一庭 白云辉、师永佳

参考文献：

［1］百度百科［EB/OL］，http://baike.baidu.com/item/小产权房?fr=aladdin

［2］宋志红，小产权房治理与《土地管理法》修改［J］，中国土地科学，2010，（24）；

［3］中国经济网［EB/OL］，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz /szyw/201311/18/t20131118_1767104shtml；

［4］王洪亮，小产权房与集体土地利益归属论［J］，清华法学，2009，（5）；

［5］吴卓超，住房保障体系有关问题的研究［D］，东南大学硕士学位论文，2009，（6）；

［6］王云利，浅析小产权房法律问题［J］，法律经纬，2009，（1）；

［7］蔡继明，小产权房的制度根源及治理方略［J］，理论前沿，2009，（25）。