政府投资项目绩效管理问题及对策探讨
⸺ 以A建设工程为例
葛建英 衢州市政府投资项目评审中心
摘要：为了全面了解政府投资项目支出绩效管理情况，发现和分析政府投资项目实施中存在的问题，完善和提升政府投资项目管理水平，提高财政资金使用绩效，现通过一典型的绩效评价案例，对政府投资项目绩效管理中存在的问题进行分析及对策探讨。
关键词：项目投资；绩效管理；探讨对策
引言
2018年9月，中共中央、国务院正式印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确提出要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，并对原则、做法等方面提出了科学、合理的意见。此后，各地纷纷开始探索绩效管理相关政策，而政府投资项目绩效管理是预算绩效管理的一个重要组成，本章以A建设工程为例加以分析探讨。
（2）先开工后补证，实际开工时间与开工报告不符。根据工程建设相关资料显示，该工程实际开始施工时间为2015年11月，而《建设工程规划许可证》发证时间为2016年2月，《建设工程施工许可证》发证时间为2016年3月（开工报告中项目开工日期为2016年3月），《建设用地批准通知书》下发时间为2017年8月，以上程序均不符合要求。
（3）先实施后签合同。某公司就工程勘察与建设单位签订了两份合同，其中水中部分合同签订日期为2015年12月，岸上部分合同签订时间为2016年1月，而提供的《工程地质勘察报告》日期为2015年10月，早于合同签订日期；某项目管理公司于2015年10月8日发布了该工程施工招标公告，而该项目的招标代理合同签订日期为2015年10月23日，以上均存在先实施、后签订合同的情况。
（二）工程建设管理不严格
一、案例绩效总体情况
（1）A建设工程由甲地财政出资，B公司负责建设的市政重点工程。本项目于2015年10月经甲地发展改革委员会批准立项，批准的总投资概算为1.5亿元，规划建设桥梁一座，桥型采用拱型钢椼架人行桥，桥体平面为弧形，配套实施景观亮化、综合管线、交通设施等。该工程实际完成投资额1.1亿元，实际已支付1.1亿元。
（2）该工程遵照基本建设程序办理了各项审批程序，项目建设单位通过委托第三方等方式强化了项目管理的质量、安全、进度、投资控制等各项控制措施，保证了项目的顺利实施，项目实施中无施工质量、安全事故。从该工程建成运行的效果看，各项指标均达到设计要求，非机动车与行人通行顺畅，有效缩短了新区与中心城区的通行时间，在一定程度上缓解了其他大桥的交通压力，同时也改善了周边的居住环境，提升和美化了城市整体形象，取得了较好的社会效益和环境效益，人民群众整体评价满意度较高。根据设定的绩效评价指标和标准，在对评价证据汇总分析的基础上，从前期决策、建设管理、财务管理、功能效益等四个方面进行综合评议，该工程绩效评价等级为良好。
1.概（预、结）算编制不合理，送审不及时
项目除防撞工程外其他建设内容基本实施完毕，实际投资额
占概算比例为73%，概算执行率偏低；项目预（结）算净核减率为11%，超过正常水平（一般为5%），主要原因前期谋划不够严密，概（预、结）算编制不够合理。同时，工程预（结）算送审不及时。桥梁主体工程存在先施工后审预算的情况；项目结算在竣工验收一年后才送审，不符合工程结算需在竣工验收后3个月内完成的规定。
2.工程结算价超合同价比率较高
一是工程变更签证多。项目实施过程中发生7项重大变更和20项一般变更。重大变更增加造价670万元，一般变更增加造价30万元，主要存在前期管理不到位的问题。如：钢桥面沥青铺装变更属于设计缺陷，可预见的内容；进场道路变更增加应在项目前期实施。二是无价材料签证多。工程建设过程中对菠萝格防腐木、Q315qc钢材等31种无价材料进行了价格签证，造价增加600万元；无价材料价格签证程序不到位，未按相关文件规定进行市场询价，直接按预算评审阶段的询价价格进行签证，存在签证价偏离实际市场价的风险。
3.工程存在安全隐患
一是批复概算中的防撞工程未实施。根据初步设计文件批复，该桥工程技术标准按Ⅳ级航道标准设计，建设内容包含防撞
二、该工程实施管理中存在的问题
（一）基本建设程序欠规范
（1）工程施工招标时间早于项目批复时间。该项目初步设
计（概算）批复时间为2015年12月，而工程施工已于2015年10月发布招标公告并进入招标程序。
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案例分析CASE ANALYSIS
工程，截止绩效评价报告日，该工程未实施，给通航和桥安全埋下隐患。二是后续管理、养护不到位。部分桥面和扶手木板腐烂，木档和伸缩缝的钢板与路面不平以及桥两头的安保室过于简陋，影响了桥的整体形象，拉低了桥的颜值和档次；桥面部分区域人行和非机动车道之间未设置隔离带，桥上缺少限速、减速等安全标识；另外，在重大节日开展活动时，因观看江面景观等因素，导致人群聚集于桥的一侧，易形成偏心荷载，给行人通行和游览带来安全风险。
（三）基本建设财务管理薄弱
准和限额管理。项目支出要依规，不得提前或拖欠，不得超范围（标准）支付，财务部门应确保项目资金支出真实、可靠、准确，并做好整个项目的会计核算，及时完成竣工财务决算，形成固定资产。
（二）探索建立全过程项目绩效管理模式
从本工程绩效评价发现的问题可以看出，大部分问题已形成
事实，无法整改，这是事后评价的弊端，无法及时发现问题、解决问题。由此，很有必要将绩效评价关口前移，探索建立由“事前绩效评估”“过程跟踪监控”“实施后评价”等阶段组成的“全过程项目绩效管理”模式。实际操作中，可按政府投资项目的规模、周期等分类、分段实施。项目投资规模大、实施周期长的，按全过程项目绩效管理模式进行评价。立项前，项目实施单位可结合可行性研究就立项的必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性和筹资合规性等进行客观、公正的评估；实施过程中重点监控项目建设程序合规性、绩效目标的实现程度、实施质量、进度、安全、资金使用效率等；完工后实施完工项目绩效评价，对照预设的各项指标进行全面综合评价。项目投资规模小、实施周期短的项目，可按阶段进行综合绩效评价。（三）建立概算标准指标，强化“财政资金约束”
本工程实际投资额占概算的比例为73%，概算与实际投资
1.部分费用偏高，超相关规定标准
（1）项目建设管理费超限额。本项目概算为1.5亿元，根据《财政部关于印发<基本建设项目建设成本管理规定>的通知》（财建〔2016〕504号）有关规定，该项目建设管理费总额控制标准为185万元，实际列支327万元，超过限额76%，超额主要原因是支付某工程公司的项目管理费295万元。
（2）工程设计费总额偏高，超设计费概算额。本工程概算批复中设计费金额为450万元，实际支出设计费金额552万元，超出102万元，超额比率22%。主要原因是工程设计费总额控制不严。
2.财务核算有待进一步加强
该工程支出明细账中存在5笔非本工程费用19万元在本工程列支的情况。一是支付其他项目设计人员路费和住宿费费用2万元；二是支付给某公司预算编制费、招标代理费3万元；三是支付给某公司工程预算审核费0.4万元；四是支付给某公司工程环评报告费0.6万元；五是支付给某公司小额市政维修零星工程费用13万元。
3.未及时完成竣工财务决算
该工程于2017年6月通过竣工验收，两日后正式投入使用，截止报告日，工程仍未完成竣工财务决算，不符合《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》（财建〔2016〕503号）的规定。工程的后续维护管理于2019年9月移交甲地管委会城管办，由于工程竣工财务决算未完成，该工程成本仍挂“在建工程”科目，资产无法结转。
偏差较大，编制不合理，这也是当前政府投资项目普遍存在的问题，不利于政府投资的管控，财政部门有必要在项目立项前介入，将“符合财政资金控制意见”作为项目立项的前置条件，要出具“符合财政资金控制意见”的基础就是建立概算标准指标体系。建议在广泛搜集各地政府投资项目基础数据及以往工程造价指标的基础上，逐步制定学校、医院、技术用房、市政道路、停车场、水利、桥梁、绿化、办公改造装修等工程建设控制或限额标准，指标体系随着工作开展逐步扩充，限额标准逐步增加并动态调整，将作为项目决策标准和限额的约束，出具概算审查意见函，配合发改部门做好项目审批，强化“财政资金约束”，从源头把控项目投资。
结语
随着绩效管理的全面实施，政府投资项目绩效管理逐步迈入新阶段。通过深入分析政府投资项目实际案例绩效管理中存在的问题，不断探索优化绩效管理模式，推进预算绩效管理体系的全面建设。财三、改进项目实施绩效管理的相关建议
（一）强化主体责任，加强项目全过程、全周期监督管理（1）严格遵守基本建设程序。严格按照国家相关规定，执行
基本建设程序，避免出现先招标后批复、先开工后补证、先实施后签合同等违规行为。
（2）加强项目建设管理。建设单位应认真编制、审核概预算、结（决）算，并及时送审。应逐项落实概算批复的建设内容，加强设计变更、无价材料签证等变更管理，按照合同约定，加强对设计、监理、施工等单位主要人员的履约考核；对后续管养涉及的安全隐患（腐烂木板的防腐、标志标线的完善、防撞工程未实施以及偏心荷载致桥梁是否安全的专家论证等）要尽快解决。（3）强化财务核算工作。加强项目管理费、设计费等支出标
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