浅析日本的食品安全风险分析体系及其对我国的启示(1)

韩春花

青岛农业大学合作社学院 266109

【摘要】构筑囊括全部食物链的食品安全风险分析体系是目前国际公认的食品安全管理手段。日本从2003年起就建立、完善了一套食品安全风险分析体系，并被认为是食品安全保障最完善的国家之一。本文以日本为载体，以风险分析为主线，探析其食品安全保障体系，进而从新的视角对我国食品安全保护提出了一些建议和启示。 【关键词】日本，风险分析，食品安全法

Analyzing Japan's food safety risk analysis system and its

enlightenment to China

Han Chunhua

Corporative College in Qingdao Agricultural University 266109

【Abstract】Establishing food safety risk analysis system including all the food chain is a food safety management way, and now this has already received international recognition. As is known to all, Japan has established and improved a food safety risk system since 2003 and is regarded as the perfectest one of country in ensuring food safety. In this paper, we take Japan for example, regard risk analysis as a main line, and analyze the protection system of food safety. On this basis, we put forward some suggestions for china in food safety protection. 【Key Word】 Japan Risk Analysis The Food Safety Law

一、引言

近年来我国食品安全事故接连不断，特别是2008年“三鹿奶粉”事件。至此，全国上下对食品安全的关注空前高涨。“民以食为天，食以安为先”，我国对食品安全高度重视，目前《食品安全法（草案）》的审议正在紧锣密鼓地进行之中。目前国际公认的食品安全管理手段是构筑囊括全部食物链的食品安全风险分析（risk analysis）体系。所谓风险分析是以保护人民健康为目的，将有可能发生的事故防患于未然，把风险控制在最低限度的过程，是制定食品安全监管措施的依据，也是对食品安全进行科学管理的体现。日本2003年起建立、完善了一套食品安全风险分析体系，被认为是食品安全保障最完善的国家之一。值此我国制定审议《食品安全法》之际，有必要借鉴日本的先进制度。本文以风险分析为主线，探析日本食品安全保障体系，提出对于我国制定和完善《食品安全法》具有现实参考价值的对策建议。

二、日本食品安全风险分析体系

（一） 风险分析的基本内容

早在1995年联合国FAO/WHO（粮农组织/世界卫生组织）召开了以风险性分析应用于食品标准制定为主题的联合专家委员会，首次提出了食品安全领域要进行风险分析的新理念。该理念认为：食品食品安全的风险是客观存在的，但风险是可以人为地加以控制的，对风险进行分析就是通过风险评估、风险管理与风险情况交流等三个步骤最大限度地降低风险。

风险评估是一个建立在科学基础上的、包含危害识别、危害描述、暴露评估以及风险描述步骤的过程。风险评估是一种系统地组织科学技术信息及其不确定度的方法，用以回答有关健康风险的特定问题。它要求对相关信息进行评价，并且选择模型根据信息作出推论。

风险管理是根据风险评估的结果，对备选进行权衡，并且在需要时选择和实施适当的控制选择、包括规章管理措施的过程。风险管理的首要目标是通过选择和实施适当的措施，尽可能有效地控制食品安全风险，从而保障公众健康。 风险情况交流是在风险评估人员、风险管理人员、消费者和其他有关的团体（如国际组织、学术界和研究机构、大众传播媒介）之间就与风险有关的信息和

意见进行相互交流。为了确保风险管理能够将食源性风险减少到最低限度，在风险分析的全部过程中，相互交流都起着十分重要的作用。特别是在危害识别和风险管理方案选择上，需要在所有有关方面进行交流，以改善决策的透明度，提高对各种产生结果的可能的接受能力。

（二）日本食品安全风险分析的法令法规

2001年和2002年日本相继发生了BSE（疯牛病）事件和牛肉原产地错误标签等多起事故，日本国民对食品安全监管的不满极度高涨。日本根据国内和国际食品安全形势发展需求，2003年颁布了《食品安全基本法》，原有的《食品卫生法》和《健康增进法》也做了修改，涉及食品安全的各种法律和大量的相关配套规章也依据这些法律随之进行了修改和制定，从此日本的食品安全监管进入了一个崭新的阶段。

《食品安全基本法》由3章37条构成，它为日本确保食品安全提供了可靠的法律保障。该法确立了三条基本理念：第一，国民健康至上主义，所有措施要在这一基本认识下实施。第二，从生产到消费的全程监控，在食品供给过程的各个阶段适当地采取必要措施。第三，应充分考虑食品安全的国际动向和国见，根据科学认知采取必要措施。

《食品安全基本法》明确了国家、地方公共团体和食品关联企业在食品整个供给过程中的责任以及消费者的作用。国家和地方公共团体应根据食品安全的基本理念，综合制定、实施食品安全。企业是确保食品安全的第一责任人，应在食品供给过程的各个阶段适当地采取必要措施确保食品安全，并努力提供其商业活动中与食品等相关的正确、适当的信息，以便协助国家和地方公共团定、实施与其企业活动相关的食品安全。消费者应在深刻理解食品安全知识的同时，对食品安全表达自己的意见，发挥其确保食品安全的积极作用。

《食品安全基本法》11—13条规定，制定与实施食品安全的基本方针是采用风险分析手段。第一，风险评估。《食品安全基本法》要求，在制定食品安全时，应对食品本身含有或加入到食品中影响人身健康的生物学、化学、物理上的因素和状态，进行影响人身健康的评估。需紧急防止、抑制对人身健康产生不良影响而不能事前进行食品影响健康评价的，也应在事后及时进行食品影响健康评估，不得延误。第二，风险管理。为了防止、抑制摄取食品对人身健康

产生不良影响，应考虑国民饮食生活状况等因素，并根据风险评估的结果，制定食品安全。第三，风险信息沟通。为了反映国民对制定的意见，并确保其制定过程的公正性和透明性，在制定食品安全时，应采取必要措施，向国民提供相关信息，为其提供陈述意见的机会，并促进相关单位、人员相互之间交换信息和意见。

另外，《食品安全基本法》14—20条还规定，要完善应对食品安全紧急事态的；确保标识制度的适当运用；强调相关行政机关之间的密切合作；整备试验研究，推进研究开发，普及研究成果，培养研究人员；加大对消费食品安全知识的传播，增强国民对食品安全知识的理解，从多个角度依靠多元主体的综合努力，共同打造安全放心的食品消费环境。

最早制定于 1947 年的《食品卫生法》也进行了修改，于 2006 年 5 月起实施。该法是日本控制食品质量安全与卫生的最重要法典，对所有食品都有极为详细的规定，包括制定食品、添加剂、器具和食品包装、盛放容器的标准和规格。

修订的《食品卫生法》将其目的从确保食品卫生改为确保食品安全，并明确规定国家和地方以及从业机构和人员在食品安全方面应负的责任。国家和地方的义务有：通过教育活动，普及正确的知识；整理和分析及提供有关情报；推进研究；提高检查能力；努力培养人才等。从业机构和人员的义务有：学习掌握必要的知识与技术；确保原材料的安全；实施自主检查；制作和保存记录，以用于发生食物中毒之际，探明原因、防止损失扩大；发生事故时，应提供有关记录，合理处理废弃物等。修订后的《食品卫生法》还规定3年后实施“肯定列表制度”，强化进口农产品的检查制度。

修订的《食品卫生法》使日本建立了以危害分析和临界控制点（HACCP）系统为基础的全面的卫生控制系统。1995 年修订《食品卫生法》时日本建立了全面的HACCP 系统。在该系统中，厚生劳动省在经过适当检查之后，如果确认这些食品的卫生得到适当控制，按照食品分类批准各个制造或加工设施。在该系统中，制造商或加工商根据 HACCP 系统确定对象食品的制造或加工方法及卫生控制方法。然后，厚生劳动省确认这些确定的方法是否符合审批标准。在该系统中得到批准的制造或加工方法被认为符合该法规定的制造或加工标准。这意味着该系统使人们能够对食品生产采用众多的方法而无需遵循统一的标准。目前，

有6 类食品成为该系统的对象。这些类别包括牛奶、乳制品、肉类产品、鱼酱产品、非酒饮料和食品，这些食品用容器或包装袋包装，经过高压消毒，如罐头食品和杀菌包装食品。

修订后的《食品卫生法》强化了处罚力度，根据不同违反情况都规定了详细的处罚规定，其中对销售有害食品、使用制定以外的添加剂、违反废弃命令、违反营业停止活禁止命令时，最高3年牢役或300万日元罚款。

（三）日本风险分析的机构体系

《食品安全基本法》以风险分析作为基本，确立了新的食品安全行政。该法规定：（1）成立隶属于内阁府的食品安全委员会，从事食品安全风险评估；（2）厚生劳动省和农林水产省负责食品安全风险管理；（3）风险交流由上述三个机构紧密联合实行，综合性的风险交流经营由食品安全委员会负责。

食品安全委员会主要实施食品安全风险评估、风险信息沟通与公开、紧急事态对应。风险评估作为食品安全委员会主要职能，大体上以风险管理机构提交的评估请求或者食品安全委员会自身指定的评估请来实施。根据对此类风险评估的评估结果，食品安全委员向首相及具备风险管理职能的各省负责人提出建议以便确保食品安全措施的实施。该委员会的最高决策机构由7名公认“能不受他人左右”的食品安全方面的资深委员组成专家组成，下设由250人构成的各种专业调查小组，包括“计划编制专门调查小组”（主要职能是实施计划编制）、“风险交流专门调查小组”（负责风险交流的监测）、“突发事件应急专门调查小组”（负责紧急事件的应急措施）以外，根据食品添加剂、农药、微生物等不同危害因素设置了14个专门调查小组。食品安全委员会设有一个秘书处,包括秘书长和副秘书长及4科1官（事务科、风险评估科、建议与公共关系科、信息和突发事件应急反应科、风险交流事务主管）。

根据新法律，负责风险管理的厚生劳动省和农林水产省做了大幅度的机构调整。厚生劳动省将原医药局改组为医药食品局，下辖的食品保健部改组为食品安全部，下设企划情报科、基准审查科、监视安全科。食品安全部的主要负责:食品在加工和流通环节的质量安全监管;制定食品中农药、兽药最高残留限量标准和加工食品卫生安全标准;对进口农产品和食品的安全检查；核准食品加工企业的经营许可；食物中毒事件的调查处理以及发布食品安全信息等。

农林水产省成立了消费。下设消费安全、农产安全管理、卫生管理、植物防疫、标识规格、总务等6个科，以及1名消费者信息官。消费的主要负责：国内生鲜农产品及其粗加工产品在生产环节的质量安全管理；农药、兽药、化肥、饲料等农业投入品在生产、销售与使用环节的监管；进口动植物检疫;国产和进口粮食的质量安全性检查；国内农产品品质、认证和标识的监管；农产品加工环节中推广“危害分析与关键控制点”(HA CCP)方法;流通环节中批发市场、屠宰场的设施建设；农产品质量安全信息的搜集、沟通等。

农林水产省和厚生劳动省在职能上既有分工，也有合作，各有侧重。农林水产省主要负责生鲜农产品及其粗加工产品的安全性，侧重在这农产品的生产和加工阶段；厚生劳动省负责其他食品及进口食品的安全性，侧重在这些食品的进口和流通阶段。农药、兽药残留限量标准则由两个部门共同制定。

三、启示

（一）尽快制定和完善涵盖整个食品生产和流通过程的《食品安全法》

日本制定《食品安全基本法》之前，已存在着很多涉及食品安全的法律法规，但为确保食品安全提供更加可靠的法律保障，日本制定了《食品安全基本法》，相关法律法规也随之进行了修改。目前我国涉及食品安全的法律和行规及部门规章很多，但没有形成对食品安全的全程监管，反而在许多方面造成矛盾，导致“六七个部门管不住一头猪”的怪现象。为此，我国应进一步加快《食品安全法》的制定，抓紧修订完善现行的食品安全法律体系，保障“从农田到餐桌”的安全。

（二）食品安全监管应以食品安全风险分析为基本手段

科学的风险分析是日本制定食品安全方针的基础。如前所述，风险性分析在国际上已经提出10年之久了，是国际上公认的食品安全管理理念之一，并且在国际食品贸易中的作用也至关重要，成为了制定食品安全标准和解决国际食品贸易争端的依据。为此，我国应尽快建立、完善适合我国国情的食品安全风险分析体系，加强食品安全监管。

（三）实施风险评估和风险管理职能分离机制

在日本，隶属于内阁的食品安全委员会负责风险评估，厚生劳动省和农林水

产省负责风险管理，三者互相协作、互相牵制。这种类似于美国三权分立制的模式理顺了食品安全行政，强化了食品安全管理。风险评估是一个科学过程，应由科学家完成，而风险管理是决策过程，应由依据风险评估结果完成。只有把风险评估和风险管理职能分离，才能有效地避免评估者和管理者的职能混淆。

（四）明确风险管理各部门的职责，加强风险交流工作

我国目前承担食品卫生或食品质量管理职责的部门有近 10 个，而这些部门职能横向与纵向交叉、冲突严重，出现“十几个部门管不了一桌菜”的现象也不足为怪。为此，应尽快建立起责任明确、赏罚分明、权责利相一致的监管机构体系。同时，应加强食品安全情报与沟通，动员全社会力量广泛参与，畅通群众参与食品监管的途径。

参考文献

[1]日本食品安全委员会网页http://www.fsc.go.jp/ [2]日本后生劳动省网页 www.mhlw.go.jp [3]日本农林水产省消费网页

http://www.maff.go.jp/j/syouan/index.html

[4]孙杭生，日本的食品安全监管体系与制度，农业经济，2006.6 [5]王 芳、陈松、钱永忠，国外食品安全风险分析制度建立及特点分析，世界农业，2008.9