对我国土地行政管理体制的相关思考

作者： 李钟浩

来源：《科技创新导报》 2012年第29期

李钟浩

（吉林省延吉市国土资源局 吉林长春 133000）

摘 要：我国自改革开放以来，社会主义经济发展取得了举世瞩目的成就，然而经济的发展是以各种资源的消耗以及环境污染为基本依托的，这也是全世界都在一直致力于突破的难题。随着我国城市化建设不断推进以及经济结构战略转型的全面实施，非农用土地的需求量将会进一步增长。土地资源不仅仅与社会经济的发展密切相关，同时对国家粮食安全、生态环境安全以及社会稳定、人民居住需求等等都有着至关重要的干系 。面对如此众多的问题，土地行政管理如果不能从大局出发，就会陷入顾此失彼、捉襟见肘的危险境地。本文主要从土地行政管理的现状以及统筹城乡发展、统筹吃饭和建设这几个方面展开论述。

关键词：土地资源 行政管理 现状 问题 相关思考

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-098X(2012)10(b)-0211-02

我国土地资源管理系统是一个以实现国家国土资源有效管理为政治目标的组织，当然它也会因为国家经济结构的调整以及国家发展的需求而做出战略上的转变。因此，在新中国成立以来，它也经历了几个比较重要的发展阶段。当前社会经济发展的多元化以及国家安全要求和人类对生活环境要求的多样化，使得土地行政管理面临着新的发展机遇和挑战。鉴于其重要的影响力和社会作用，我们有必要对它进行新的探讨和思考。

1 我国土地行政管理体制的历史与现状

对我国土地行政管理的历史与现状进行分析与探讨，有助于我们发现其存在的不足和漏洞，然后寻找这些问题存在的根源，通过制定一些针对性的措施和建议，从而进一步完善土地管理体制。

1.1 土地行政管理发展历史的分析

（1）1986 年以前的土地管理体制。在建国以后到1986 年以前的30 多年间，我国土地行政管理仅限于所有制以及分配方式上面，缺乏一个有效的管理体制和机制，多头管理以及分散管理的后果就是土地管理的无序与混乱，以至于耕地连年减少。

（2）1986 年至1998 年间的土地管理体制。鉴于土地管理混乱的情况，中央政府对管理体制进行了认真的思考与研究，做出了统一管理城乡土地的决定，并于1986 年成立了土地管理局，此后，各级土地管理机构也相应成立。至此，全国土地统一管理体制正式成立。

（3）1998 年至20 03 年间的土地管理体制。在这期间我国土地管理体制实施了第二次重大变革，由原地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建的集土地、矿产、海洋、测绘四项职能于一体的国土资源部正式成立。从此，土地管理的地位得到了很大程度的提高和肯定。同时也标志着我国进入国土资源集中管理体制的构建之中。

1.2 现行土地管理体制的综合论述

20 03 年12 月，温家宝总理在中央经济工作会议明确提出，国土资源管理以后将实行省以下的垂直管理制度。因此，在20 0 4 年初，中央政府就对国土资源管理实施了重大的变革，这是中央政府对国土资源管理实施的第三次重大变革，是为我国今后土地管理制定组织框架的重要过程。管理的核心是在全国范围内实行省以下土地垂直管理体制，市（地级市、直辖市）、县级市（自治县、旗）国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门，其内部机构编制仍由其所属人民政府管理；地区国土资源主管部门的机构仍由行署管理。对于市辖区的国土资源管理部门机构编制受到市政府的管理，改为国土资源管理分局，作为市国土资源主管部门的派出机构而存在。乡镇的国土资源管理所的机构编制受到上级（市、县、旗）人民政府的管理，其上级可以根据实际情况以及工作需要来合理的设置国土资源管理所，作为它们的派出机构而存在。与此同时，将市、县、乡等各级土地管理机构的土地审批权上收到省，而在人事任命上面则是由原来的地方政府任命土地管理负责人转变为由省级土地管理部门直接任命。这次改革明确了土地监管的范围，同时地方政府在土地管理中的角色也发生了转换。这在理顺了各级人民政府与国土资源管理之间错综复杂关系的同时，国土资源管理权限将以更加独立的形式存在，这为土地管理进入一个科学有序的轨道提供了很大程度上的保障。

1.3 土地管理体制发展的趋势

通过我们对有关资料进行的分析与研究，我们可以总结出国家关心的是多数农民的生存与粮食安全问题，而地方政府更多强调的是如何使局部土地利益最大化，而原有的土地管理体制中地方政府一直缺少横向的监督体系。因此难免会出现地方政府违背国家整体规划的做法，而国家出于整体利益的考虑，正在通过改革不断加强土地的宏观调控能力，促使管理体制向着严格保护耕地的方向上发展。

2 土地管理体制应统筹城乡协调发展

尽管我国早已迈入工业化国家的行列，并且经济结构正在面临着转型，但是我们依然不能忽略农村的发展，毕竟农村人口依然占据国家人口总数的大部分。在土地管理的过程中我们常常会有这样的疑问“为什么我国采取最为严格的土地保护制度，却是世界上农地最容易被征用的国家”？究其根本的原因在于土地产权不明确，农民对于土地的用途没有决策权和发言权，此外这一原因衍生的问题就是土地市场化的程度不高，毕竟产权不明，自然难以完全市场化。

农用土地非农化是通过“征”来完成的，既不是买，也不是兑换，一个“征”字在很大程度上体现出了计划经济的特色，这意味着国家权利。因此在土地非农化的过程中，才会容易出现“市场价不如市长价”的现象，开发商可以低价买进、高价卖出，其中的利益就是“权与钱”相互勾结的基础，这也是国家利益、人民利益无形流失的重要原因之一。

工业化的发展和城市化的大力推行在一定程度上是以牺牲农民和农村为代价的，最为明显的就是农民可耕土地的大幅度减少，然而在这环节里面，农民却得不到合理的赔偿。比如说，某省某条高速公路的征地补偿金为50 0 0 元每亩，但是该高速公路在香港市场上市的时候，评估的地价却为每亩12 万元。两者之间的巨大差距，只能说明一个问题，那就是对于农民的补偿是不合理的，在整个环节中，农民的实际利益被剥夺了。

针对以上我们所叙述的症状所在，我们就可以给土地管理体制的发展制定一条明确的道路，那就是真正的实现“耕者有其田”。其实质性的含义在于将土地的所有权交付给农民，只有当土地成为农民的私有财产时，农民才能真正拥有自己的权利，才能在交易的过程中，不被随随便便的剥夺。土地私有化之后，农民将会在农业发展的过程中拥有更大的自主权利，同时在市场经济中也可以将土地资本化，用来谋求更大的发展空间。

对于没有转变为非农用途的土地，如果是农民的私有财产，农民就会自觉保护、改良、传承子孙，这将在一定程度上形成“可持续性”发展的根本机制，这要比目前所施行的建立“基本农田保护区”更能有效的保护、利用耕地。此外，耕地产权明确以后，我们还可以积极发展土地信用，农民可以用私有的土地作为抵押，以此来获得农业发展的资金，大大缓解当前农业投入不足以及农业发展疲软的问题。从另一方面来看，私有的土地进行市场进行自由交易，通过兼并从而实现规模化经营的方式，也能为我国目前的农业生产结构开辟新的领域。而农民在用土地换取了资本之后，就可以到更广阔的领域进行发展，这也能在一定程度上给城市化和工业化带来新的机遇和动力。

此外，当“耕者有其田”时，在农村就会出现人民为了自身利益而组织的“农会”，从而更好地保护自己的利益。再进行土地交易农民就能够占据更加有利的地位，土地交易利益被剥夺的现象就会大幅度的降低，而官商勾结、官官相护就会失去最基本的利益基础。土地导致的腐败也将随之大大减少，从而使土地行政管理处于一个更加明朗、通畅的政治环境之中。

但是，在此需要注意的是这种制度必须配备健全的法律、法规，否则极易引发土地交易和使用的混乱。

3 统筹“吃饭”与建设，把握好土地保护的尺度

“吃饭”与建设之间存在的问题归根结底还是工业化发展与粮食生产安全之间利益均衡的问题。就目前的形势来看，如果将土地单纯的至于市场经济体制之下，工业化、城市化将在交易中稳占上风，各地的可用耕地将会越来越少，长此以往将危及其他重要社会目标和生态目标的实现。因说在土地管理体制中，加强宏观调控能力与健全市场机制我们必须做到“两手都要抓，两手都要硬”。

在目前所施行的土地行政管理体制中，中国政府迄今的主要思路依然是实行耕地总量的动态平衡管理。但是经济快速发展所需土地与固有土地和保障食物安全用地之间此消彼长的关系，决定了矛盾的必然存在。因此发展的背后往往缺乏后备的耕地资源，现有耕地资源在食物安全上的疲软也要求农用土地有所增加，因此我们不可能做到占补相抵，实现总量上的平衡。如果一定要实现总量上的平衡，城市化以及工业化，甚至是整体经济发展将会受到很大的影响。因此说，土地行政管理体制把握好“ 吃饭”与建设之间的矛盾问题是非常重要的，既不能任城市化、工业化的发展无止境的占用耕地，也不能凡是耕地就给与绝对性的保护从而影响城市化、工业化的发展。因此在两者之间掌握好一个度，是行政管理需要慎重思考的一个问题。

从我国整体的土地形势来看，东部地区的人均耕地面积正在不断减少，而中部地区人均耕地面积与“最小人均耕地面积”基本持平，尚有一定富于空间。所谓的“最小人均耕地面积”主要是指在一定食物自给水平和耕地生产力条件下，为了满足每个人正常生活的食物消费所需的耕地面积。西部由于经济落后以及人口密度小等等特点，其人均耕地面积较大，但是由于自然条件恶劣等原因，其“最小人均耕地面积”相对较大，尽管有发展的空间，但也需要我们进行周密的统筹、计算。鉴于各地区土地资源以及开发利用的基本情况不同，我应该实行差异化、针对性的土地管理政策。

具体的对策有以下几个方面：首先，我们应该依靠增加投入和科技进步来提高耕地的生产力水平，从而保证食物安全以及满足工业化、城市化对土地资源的需求。其次，在东部地区大力推行严格的土地管理体制，同时注重土地复垦、整理，以增加人均耕地面积。最后，在中西部地区，加大土地管理计划的实施，在保证食物安全以及生态的需求的前提下，科学的发展城市化、工业化，从东部的发展中汲取宝贵的经验和教训。

4 结语

关于土地行政管理体制的思考，本文主要从以上几个方面进行简单的探讨，具体的措施和建议我们应该根据地方的具体条件以及国家的宏观需求来客观的制定。本文旨在与相关工作人员与研究人士进行学术上的交流和探讨，在此也希望有更多的研究人员参与到这项课题的研究中来，为保障国家土地资源的科学利用提供明确的理论指导。

参考文献

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