蒋贤锋
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摘要：在美国法律中，金融控股公司是一种特别的银行控股公司，主要受《银行控股公司法》规范。相较于一般银行控股公司，金融控股公司可以从事更广泛的非银行金融业务，但同时受到更严格监管。目前，银行控股公司变得更加复杂、多元化，并作为一种组织形式由市场主体自主选择。法律上，联储委员会负责在控股公司层面监管银行控股公司，同时可以监管控股公司的子公司，但需要和子公司的其他相关监管者合作。本文研究美国金融控股公司的监管方法、发展特征及监管框架，在此基础上得出相关启示。
关键词：金融控股公司 伞形监管 综合监管
F832.1 文献标识码：A 文章编号：1009 - 1246（2018）08 - 0023 - 07中图分类号：
一、美国金融控股公司的监管立法（一）在美国法律中，金融控股公司是一种特别的银行控股公司
金融控股公司的不同含义通常和不同的语义环境相关。对美国司法体系而言，金融控股公司的法律地位由《银行控股公司法》《美国法典》（United State Codes第12篇第17章）第1841-1852节规定，在行政法规方面遵守《联邦法规》（Code of Federal Regulations）第12篇第2章第225部分（简称Y条例）等条款。
（二）银行控股公司是指直接或间接控制了任意数量的银行或银行控股公司的企业
控制的判定标准比较多，其中一个指可
以影响相当于银行或企业任意投票权证券的25%及以上的权利。这个法律上的定义沿袭了1970年版本《银行控股公司法》对1956年版本《银行控股公司法》的修订。在1970年之前的法律中，银行控股公司不包括控制一家银行的企业。显然，早期的法律规定为控制一家银行的企业提供了监管套利机会：如果一家公司只控制一家银行和别的机构（但不控制一家银行控股公司），它不会被认定为银行控股公司。
（三）金融控股公司作为一种特别的银行控股公司可以从事比银行控股公司更广泛的业务
*本文仅代表作者个人观点，不代表作者所在单位意见。
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专 稿2018.08法律上，《1999年金融服务现代化法案》（Financial Services Modernization Act of 1999，又称Gramm-Leach-Bliley Act）对《银行控股公司法》修订后创设了对金融控股公司的定义和规范。金融控股公司经批准后可以从事证券承销和交易、保险代理和承销等银行控股公司不能从事的业务；相比较银行控股公司在投资非金融公司股权比例受限制（通常不超过5%）的情形，金融控股公司在满足条件后投资非金融公司股权比例没有限制。
（三）金融控股公司相对一般银行控股公司面临更严的监管要求
按照《银行控股公司法》1841（p）、1841（l）（1）条款，金融控股公司的所有存款子公司在资本充足率、内部管理方面符合良好标准（满足这些条件的银行控股公司仍然可以选择不成为金融控股公司1841（l）（1）（D））；而且， 按照1841（l）（2），如果金融控股公司的任意一家储蓄机构子公司或分支机构在《社区再投资法》（Community Reinvestment Act）下的评级不够好，那么金融控股公司禁止从事一些业务。相对而言，一般的银行控股公司只在特定条件下才会被要求保持良好资本、良好管理，其中的一些特定条件包括：从事非银行业务时（1843（j）（4））、银行控股公司跨州收购位于。其它州的银行时（1842（d）（1）①）
（四）次贷危机之后，法律主要对银行控股公司的行为、资本计算、信息披露等进行了更严格的规定
主要修改源自2010年Dodd-Frank法，包括：第一，沃尔克规则（Volker Rule, Dodd-Frank法第619节）限制银行对大多数金融工具进行自营交易，限制银行对私募股权基金、对冲基金、风险投资基金等的投资比例。第二，柯林斯修改条款（Collins Amendment，Dodd-Frank法第171节）要求大型银行控股公司在计算一级资本充足率时不得低于储蓄机构标准，提高了对资本充足率的要求。这一逐步实施的规定最重要影响是：之前一些工具可以视为银行控股公司一级资本、但不能视为储蓄机构一级资本的金融工具，不能再算作银行控股公司的一级资本（Noked，2013）。最典型的金融工具是信托优先证券（Trust Preferred Security）（French et al. 2013）这是一种累积优先股，因而不符合储蓄机构一级资本要求，但在Dodd-Frank法之前被美联储接受为银行控股公司的一级资本，成为不少大银行控股公司的一级资本中不可忽视的部分。第三，要求银行控股公司向联储委员会报告更详细的信息，尤其包括与金融稳定相关信息。
（五）在银行控股公司之外，法律还对储蓄和贷款控股公司（Savings and Loan Holding Company）、证券控股公司进行额外规范
《1989年金融机构改革、复兴和强化法案》（Financial Institutions Reform，Recovery，and Enforcement Act of 1989，第301节）修改了《美国法典》第12篇第12章的1461节，引入了储蓄和贷款控股公司的规定②。2010年，
①Dodd-Frank法出台之前要求资本充足、管理得当（adequately capitalized, adequately managed）。
②最新的《联邦存款保险公司法》第1813节(w)(1)将银行控股公司和储蓄贷款控股公司合称为存款机构控股公司（Depository Institution Holding Company）。
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2018.08专 稿Dodd-Frank法第312节将储蓄和贷款控股公司的主要监管权从储蓄机构管理局（Office of Thrift Supervision，OTS）转移到联储委员会，第313节要求OTS在完成其他职能转移后撤销③。此外，Dodd-Frank法修改了《银行控股公司法》第1851节，撤销了《金融服务现代化法案》在《证券交易法》（《美国法典》第15篇第2B章）创设的主要受证券交易委员（SEC）监管的投资银行控股公司（Investment Bank Holding Company），同时在《银行控股公司法》中创设了证券控股公司（Securities Holding Company）的定义、行为等，将受国外监管者全面综合监管（Comprehensively Consolidated Supervision）的证券控股公司置于联储委员会的监管之下。
二、美国银行控股公司发展特征（一）复杂性日益增加
金融机构复杂性可以从不同视角进行分析，其中的两个维度是子公司的数量和业务涉及的国别数。纽约联储研究显示，前3名大银行控股公司在1990年12月底的子公司总数、经营涉及国别的总数大约分别为2000家、130家，它们在2012年2月分别增长到9000家、180家左右，表明银行控股公司变得日益复杂（Avraham et al.，2012）。
（二）经营模式多样化
尽管法律意义上银行控股公司的必要条
件是控制一家及以上数量的银行子公司，但银行控股公司的经营模式并不一定集中在银行业。2012年2月，以银行业务的资产占所有资产的比例来看，作为金融控股公司的JPMorgan、美国银行比例在80%左右，作为金融控股公司的高盛和摩根士丹利则主要集中在证券咨询、承销、交易业（银行业资产比例为11%），作为银行控股公司的都会人寿保险公司主要集中在保险业务（银行业资产比例为3%）（Avraham et al.，2012）。
（三）作为一种组织机制的选择在动态演化
银行控股公司主要通过各子公司开展业务，是各子公司之间的一种组织机制。各子公司可能会选择转型为银行控股公司，也可能会选择退出银行控股公司。次贷危机期间，高盛在2008年经批准后转型为银行控股公司，进一步在2009年经批准后转型为金融控股公司，摩根士丹利在2008年经批准后转型为银行控股公司。最近，一些中小银行控股公司的子公司则选择退出这种组织机制。譬如，Bank of the Ozarks、BancorpSouth Bank分别于2017年6月、10月退出银行控股公司的机制安排。
三、金融控股公司的监管框架演进（一）目前，美国对银行控股公司采取伞形监管（umbrella supervision）或综合监管（consolidated supervision）④模式
③OTS在2011年10月19日完成相关职能转移后正式撤销，所有OTS人员转移到货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）（美国财政部、联邦存款保险公司、联储委员会，2012）。
④美联储委员会第SR08-9/CA08-12号监管通知（联储委员会，2008）附录C和Greenlee（2008）表明：在美国司法实践中，伞形监管和综合监管具有相同含义。尽管在一些立法讨论和监管规则中已经采用伞形监管或综合监管（（联储委员会，2008）附录C），但在包括《银行控股公司法》在内的《美国法典》层面还没有明确二者的定义。
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专 稿2018.08按照美联储委员会第SR08-9/CA08-12号监管通知（联储委员会，2008）、Martinez（2010），综合监管不仅要求对控股公司的合并财务报表进行监管，而且赋权于监管者监测、评估控股公司内部子公司风险对存款子公司及对控股公司的影响，并且监管者有权禁止控股公司及其子公司的某些可能对存款子公司、控股公司风险产生影响的行为。更为重要的是，综合监管要求监管者之间的合作。美国联储委员会对银行控股公司监管，同时可以对银行控股公司的子公司监管，其目的是全面了解、评估银行控股公司内部的复杂关系、风险对存款类机构的子公司及控股公司的影响，以采取相应措施维护金融稳定。
（二）联储委员会在母公司层面对银行控股公司的监管历史较早、共识较多，在具体监管规则上的争议仍然存在
《银行控股公司法》于1956年刚出台时就明确联储委员会对银行控股公司的监管。此后，经过1970年、1989年、1999年、2010年几次大幅度修改后，在母公司层面对银行控股公司进行监管的规定仍然有效。在具体监管规则方面，联储委员会在1987年要求银行控股公司成为其子公司的“支撑来源”（Source of Strength）（1987年4月30日《联邦登记》52卷第15707号），这在当时没有成为法律。直到2010年，Dodd-Frank法第616（d）节才对此进行明确（后成为《联邦存款保险公司法》第1831o-1（a）节）。但Dodd-Frank法主要从“资金支撑来源”（Source of Financial Strength）和支撑能力（ability）来定义“支撑来源”，和美联储现时Y条例（第26
225.4（a）（1）节）从“资金和管理支撑”（Financial and Managerial Strength）、1987年第15707号政策规定中“使用”资源来支撑的要求有所区别（Lee，2012）。FDIC网站（www.fdic.gov/regulations/reform/initiatives.html）显示，直到2017年8月底，FDIC和联储按照Dodd-Frank法制定新“支撑来源”规定仍然处于计划中。
（三）联储委员会对银行控股公司子公司的监管依靠对应功能性监管者和其他监管者，并与后者合作
功能监管没有在《美国法典》中被定义，但现实讨论可以追溯到1984年关于SEC提议规则的评论（Peters and Powers，1985），指具有相似功能的经济活动受到相同监管，而不管这些经济活动是否在不同机构开展。《银行控股公司法》第1844（c）节对银行控股公司子公司的监管体现出功能监管（functional regulation）原则：明确非银行、非银行控股公司类型的子公司为被功能性监管子公司，相应的功能性监管者为证监会（SEC）、商品期货交易委员会、州保险监管者等监管者之一；同时明确为银行控股公司的储蓄机构的被功能性监管子公司的金融活动（证券、保险业务）也受到对应的功能性监管者监管。联储委员会在评估银行控股公司子公司时应最大限度利用其向对应监管者（主要对应功能性监管者）报送的材料、公开材料等相关信息，并在对其子公司采取某些措施（要求剥离某些造成不良影响的子公司或子公司的所有权）时需征求相关监管者的意见。
（四）银行控股公司子公司的被功能性监
（Federal Register）第（functionally regulated subsidiary）2018.08专 稿管（Supervised Functionally Regulation）经历了一些演变
在1999年之前，《证券交易法》豁免银行作为证券及自营商被证券交易委员会监管。但从1980年左右开始，银行监管者开始逐步放松对银行的监管，结果越来越多银行开展了证券经纪及自营业务，导致银行与证券监管者之间就银行是否被证券监管者监管引发了争议。之后，1999年的《金融服务现代化法案》撤销了《证券交易法》第3条将银行排除于证券经纪及自营商的定义，只规定银行从事特定银行业务活动的例外。
（五）联储委员会可以对银行控股公司的任意子公司进行某些直接监管（第1844（c）（1）（A），（c）（2）（A）节）
相关监管形式至少包括：递交材料、评估和监测子公司活动；相关监管内容至少包括：银行控股公司及子公司对储蓄机构类型的子公司的影响、对相关法规的遵守、对金融系统风险的影响等。此外，联储委员会作为联邦银行业监管者（Federal Banking Agencies）之一⑤可以直接对银行控股公司的一些储蓄机构类型的子公司进行监管。
四、启示
（一）分业经营或混业经营是金融公司的自我选择
我们视金融控股公司为混业经营的代表、各子公司不再选择金融控股公司这种组织机制时为分业经营的代表。作为一种机制，金融控股公司给子公司造成一些成本，也会带来
一些收益。当相应的收益大于相应的成本时，子公司才会选择这种机制；反之，子公司会退出这种机制。其中的成本至少包括：子公司和母公司双层之间的公司治理重叠导致的内部成本增加、子公司和母公司同时受到监管导致的监管成本增加等；其中的收益则包括：通过母公司成立新的公司以从事之前子公司（银行）不能从事的业务领域（非银行金融业）带来新的利润增长点、获得联储再贴现、在危机时刻可能获得求助。因此，各子公司选择分业经营（退出金融控股公司框架）还是混业经营（转型为金融控股公司）是其自我选择结果。
（二）综合监管是未来金融监管的主要模式考虑两个极端的情景：所有金融公司选择分业经营（譬如2017年的Ozarks和BancorpSouth）、所有金融公司选择通过金融控股公司的组织形式进行混业经营（譬如2008年的高盛、摩根士丹利）。在两种情境中，综合监管成为最优监管的可能性大于分业监管。
第一种情景中，金融消费者间关联性、定价共同因子等引致的金融机构间的关联性要求综合监管。尽管金融机构都选择分业经营，但金融消费者的需求是差异化和多样化的，需要同时或不同时间购买来自不同金融机构的多种金融产品，需求端的关联性传递到金融机构间的关联性。此外，多数资产定价模型显示，绝大多数的金融产品，不管它们是否来自不同的金融机构，在定价时都受到市场共同因子的影响。市场共同因子成为金融产品定价关联性的因素，也使得金融机
⑤《联邦存款保险公司法》第1813(q)、（r）节规定了联邦层面、州层面对各类银行的监管权限划分。
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专 稿2018.08构之间关联起来。因此，一些表面上分业经营的金融机构在事实上具有较强关联性，在金融行为、定价、风险等方面表现出类似金融集团的现象和规律。出于应对金融复杂性来维护金融稳定的目标，这些相互关联的分业经营的金融机构有必要置于统一监管框架内。在符合统一监管原则方面，综合监管相较于分业监管是更优选择。
第二种情境中，金融控股公司内部之间的强关联性作为以一种新的关联因素进一步要求进行综合监管。此时，第一种情景中金
融市场的关联性仍然存在，而且同一金融控股公司内部各子金融公司之间的关联性相较于第一种情景要强得多。这样，那些居于系统重要性的金融控股公司内部之间的强关联性增加了金融系统的复杂性、关联性。为此，不仅需要对金融控股公司进行综合监管，而且需要对金融控股公司的子金融公司按照功能监管原则由相应的监管机构进行额外的监管，并且功能监管必须配合综合监管来维护整个金融系统的稳定，各子公司在必要时必须额外接受统一监管者的综合监管。
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作者简介：
蒋贤锋，男，副研究员，供职于中国人民银行金融研究所。
（责任编辑：冯娟娟 校对：PHW）
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