２００８年８月 江西科技师范学院学报 Ａｕｇ．，２００８ 第４期 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｊｉａｎｇｘｉ Ｓｃｉｅｎｃｅ＆Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｎｏ．４ 民办高校法人治理结构中存在的问题研究 王 强 （山西运城学院，山西运城０４４０００） 摘要：建立与完善法人治理结构。深化高校内部管理体制改革，是目前民办高等教育改革的重要内容之一。本 文旨在对民办高校法人治理结构中存在的突出问题，结合《民办教育促进法》及其《实施条例》等法律（规）的规定 进行理论上的分析，对完善民办高校法人治理结构提出一些看法，以期促进民办高校实现快速、健康的发展。 关键字：民办高校；法人治理结构；问题及对策 中图分类号：Ｇ６４７ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７—３５５８（２００８）０４－００５０—０４ 改革开放以来，民办高等教育经历了二十余年 办高校法人治理结构是指民办高校作为独立的法人 的恢复发展取得了瞩目的成就。初步形成良好的发 实体，在举办者（出资人）、决策者、管理者和教职工 展格局，在高等教育转型过程中发挥着重要的作用， 等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置 已经成为我国高等教育的重要组成部分之一。民办 的一种机制或组织结构．以及通过这种组织结构形 高等教育在快速发展的同时。也存在着诸多不容忽 成的责权利划分、制衡关系和配套机制（决策、指挥、 视的问题，学校自身的法人治理结构不健全．教育管 执行、激励、约束、监督机制）等游戏规则构成的有机 理不规范，教育质量不够高，教育特色不明显等发展 整体圈。民办高校作为一种独立的法律实体，建立法 中的问题。建立现代学校管理制度．努力提高学校 人治理结构在出资人和办学者之间建立一种合理有 办学质量和社会声誉，完善法人治理结构，深化高校 效的权力制衡机制．使学校所有权、决策权、执行权、 内部管理体制改革，是当前高等教育改革的重要内 管理权、监督权实现一种有效的配置，促进民办高校 容之一，对公、民办高校实现持续发展具有十分重要 的可持续发展。 的意义。 二、民办高校法人治理结构存在的问题 一、“民办高校法人治理结构”内涵 《中华人民共和国民办教育促进法》及《民办教 法人治理结构（ｃｏｒｐｏｒａｔｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）是法学和 育促进法实施条例》等法律法规的颁布为民办高校 经济学研究的重要范畴之一．具有重要的理论意义 的制度建设提供了法律保障，但民办高校在制度建 和现实意义。对于法人治理结构的界定．国内外尚 设方面相对滞后，法人治理结构不健全是影响民办 未形成统一的共识。国外学者将法人治理结构归纳 高校持续健康发展的一个关键因素。民办高校的法 为法律、文化、制度的有机结合．是一种经营和控制 人治理结构中存在的问题主要表现在： 公司的制度【“。国内学者将法人治理结构理解为有 １．董事会内容和功能不完善。虽然大多数民办 股东大会、董事会、高级执行人员三者权利相对制衡 高校都建立了董事会制度，也都设有董事会、股东 的一种制度［２１。 会、监事会等组织机构。但内容和功能并不完善，董 法人治理结构的本质是权利制衡机制。实现所 事会的运行程序不规范，缺乏科学完善的规章制度 有权和决策权的制衡、决策权和经营权的制衡、管理 约束随意性大，法人治理形同虚设，并未真正有效地 权和监督权的制衡，即明确股东、董事、校长和利益 发挥作用。 相关人（管理人员和教师）之问权责的合理分配。民 ２．董事会结构不合理。民办高校的董事会基本 收稿日期：２００８—０３一ｌ１ 作者简介：王强（１９８２一），男，山西运城人，教育学硕士，运城学院教育与心理科学系教师，助教，主要研究方向为高等教育经济 与管理。 王 强：民办高校法人治理结构中存在的问题研究 ５ｌ 上都是由投资人及其近亲属组成，缺乏教职工和社 会人士的参与。董事会成员结构不合理，导致股权 过于集中，股东大会的权能难以得到体现。有些学 明确具体的规定．长期将制约民办高校的快速、和 谐、有效的发展。其次，我国缺少培育公益性非营利 组织的经济文化土壤：民办高校作为社会非营利组 校虽倡导股东多元化，允许教职工集资入股。但所占 织但并不具有完全意义上的公益性：再次。我国民办 股份仍为少数，主要投资者“一股独大”。教职工难以 具有发言权；另外，由于法律和学校对董事的任职条 高校多数靠办学积累或靠企业投资艰难发展的。《民 办教育促进法》第五十一条中规定：“民办高校出资 人可以取得一定的合理回报。投资办学者拥有对学 件（学历、年龄等）未进行明确的限制，从而影响了董 事会决策的科学性。 ３．董事长与校长的关系不顺，管理作用难以发 挥。据相关法律规定校长由董事会聘任、解聘，并执 行董事会的决议。然而，在现实中却存在关系不顺、 分工不明的问题。有些学校董事会权力过于膨胀． 对学校的不当干预过多。使得校长的管理作用难以 发挥；有些学校校长权力过于集中，使董事会难以监 控。影响董事会对整个学校宏观管理及对学校发展 的重大决策失控等现象。董事会与校长之间的矛盾。 直接制约着民办高校持续快速的发展。 ４．监事的地位得不到落实，监督功能难以实现。 由于法律中没有强行要求学校设置监督机构。致使 部分民办高校在实施过程中尚未建立监事会及类似 机构。在法人治理结构中，董事会和监事会是平行 机构，监事会主要用来监督董事会重大决策行为的 科学性和合理性。而有些民办高校把监事会作为学 校的下级机构，使其监督作用难以得到有效发挥。 内部监督机制的缺失。使得学校办学和经营管理上 的风险增大，教职工的合法权益得不到有效的保障， 加之，民办高校教职工的流动性使得内部监督力量 更加薄弱。 民办高校法人治理结构的不完善。影响了民办 高校自我治理、自我发展、自我约束机制的形成，不 利于民办高校阻止“独断式”的学校经营．不符合民 办学校作为非营利机构的组织原则，也不利于决策 的民主化、公开化和透明度。民办高校法人治理结 构存在突出问题究其原因主要是：首先，相对公办高 等教育，民办高校发展历史相当短暂，经过２Ｏ余年 的发展，虽然取得了很大的成就，但制度不健全仍然 是制约民办高校快速发展的原因。近年来．国家先 后出台了一系列法律、法规，但并未对民办高校法人 治理结构中存在的问题做出明确具体的规定。民办 高校关于董事任期和产生办法的具体规定，对董事 会成员资格要求，亲缘关系的相关限制条款，把监事 会的设置作为法人治理的必须条件等问题都未做出 校的办学赢余获得回报或收益的权利。”不少学校带 有一定的营利色彩。致使不以营利为目的仍然受到 社会质疑。 三、民办高校完善法人治理结构的意义 完善法人治理结构对于促进民办学校的健康、 可持续发展具有十分重要的意义。民办高校作为独 立的法人实体，必须在举办者（出资人）、决策者、管 理者和教职工等权益相关人之间建立一套有关运营 与权利配置的机制或组织结构。使组织中不同的机 构依据不同的职权，各负其责、相互配合与制衡，以 保障学校的正常决策和管理秩序［４１。 首先．完善的法人治理结构是民办学校从自然 人治理转向法人治理，确保公益性，实现可持续发展 的重要制度保障。根据《中华人民共和国教育法》和 《民办教育促进法》等法律规定，民办教育事业是社 会主义教育事业的组成部分具有社会公益性。坚持 办学的社会公益性。是民办学校持续健康发展的前 提，也是获得社会公共资源和政策支持的必要条件。 民办高校作为公益性法人组织，其法人治理结构不 仅应当是规范的、合法的，而且应体现与社会公益事 业相称的公共性、透明性和民主性。完善的法人治理 结构有利于实现校企分开。所有权、管理权和经营权 的分离．促进经营管理的公开化。有效地化解学校经 营管理中公益性与营利性的矛盾冲突，实现办学的 社会效益或公益性的最大化。建立健全法人治理结 构有助于民办高校提高办学水平和社会声誉，改变 过去管理不民主、决策不透明、经营不公开的形象。 其次，建立和完善民办高校法人治理结构有利 于形成集体决策和权利制衡机制，有助于使民办高 校建立起自主管理、自我发展、自我约束的机制，成 为负责的法人实体。有效地解决民办高校经营管理 中的各种矛盾，提高学校的管理效率，规避办学风 险，更好地实现民办高校的办学宗旨阁。完善法人治 理机制体现了集体决策、相互制衡的原则，有利于民 办学校确立公开、民主的决策机制以及权力与责任 ５２ 江西科技师范学院学报 ２００８正 相称的问责机制。由于重大决策由理（董１事会集体 职工代表人员参与，且１／３以上的股东具有５年以 做出，通过决策者之间的相互制约，有利于消除单个 上的工作经验。推行独立董事制度，民办高校的理 决策者的决策缺陷，使决策达到最优，克服自然人治 理中易出现的独断专行和“家族式”管理等不确定因 （董）事会中应当有与学校的举办和管理没有直接利 益关系的社会贤达或教育专家出任的独立理（董） 素的负面影响，有效防范经营风险。使内部不同机构 发挥最佳效能。 再次，完善的法人治理结构有利于促进民办学 校运营管理的民主参与，更好的实现“教授治校．校 事。独立董事制度能更好的提高董事会的决策水平。 不仅有效的处理学校和管理层之间的关系．而且可 以有效的防止民办学校的家族化和私产化。要确保 独立董事任职的“独立性”，必须要求做到独立的财 长治学”，而且有利于协调学校内部的利益关系．实 现学校的民主管理。民办高校是一个多元的利益共 同体，完善的法人治理结构有利于在举办者（出资 人）、决策者、管理者和教职工等办学利益相关者之 间形成责任分担、利益共享的和谐关系。促进利益相 关者对决策、管理、监督的有效参与。《民办教育促 进法》要求民办学校的理（董）事会成员中１／３以上 应是具有５年以上教育教学经验者。还规定应有教 职工代表参与理ｆ董）事会。这些规定体现了对专家 治校和民主参与的重视。教职工代表参与决策机构 有助于实现学校举办者利益与教职工利益间的相对 平衡，预防、减少和化解劳资纠纷，促进学校的民主 管理和秩序安宁，谋求社会公共利益的最大化。 四、构建民办高校法人治理结构的思考 《民办教育促进法》以及《民办教育促进法实施 条例》等相关法律、法规的实施，为民办高校完善法 人治理结构提供了法律保证。《民办教育促进法》对 于理（董）事会成员资格要件、产生办法、构成比例、 董事会决策运行程序等规定不够具体。有些问题仍 需要在实践中不断探索和完善。要真正落实《民办 教育促进法》的各项规定，构建民办高校完善的法人 治理结构，应从以下几方面着手进行。 １．完善学校理（董）事会的结构，倡导股东结构多 元化 倡导民办高校股东结构多元化，使民办高校处 于开放的状态，可以有效的消除单个出资人“独断专 行”的弊端。容易打破家族式管理的瓶颈，更好的发 挥监事会对董事会的监督作用。民办高校要尽可能 摆脱家族血缘关系的干预．通过吸收社会资本和产 权流动，形成合理的股权结构Ｉ６１。 对于民办高校董事会的组成而言，建立和完善 法人治理结构，在加强民主参与的同时，大力推行独 立董事制度。在传统董事会的构成中。除举办者或 代表外，按照《民办教育促进法》规定，应有校长、教 产、独立的利益、独立的人格、独立的专业、独立的形 势权利等，否则将出现“屁股指挥脑袋”的情况１７１。 ２．规范董事会的决策运作程序 对于民办高校理（董）事会的运作程序，《民办教 育促进法》只做了原则性的规定，具体的运行程序是 由各高校的章程所规定的。至使不少民办高校在管 理运作过程中存在越位、错位的现象。办事程序简 化、省略、颠倒等等。民办高校要充分认识规范的运 作程序对完善法人治理的意义。完善理ｆ董）事会议 事章程，规范运行程序，加强议事程序和决定程序的 规范性、严肃性、公开性和透明度。明确各个利益主 体之间的权利和责任。防止滥用职权，克服在决策过 程中的随意性，通过决策前提和过程的合理性来保 障结果的合理性。 ３．加强监事会的监督功能 在法人治理结构中．理论上说监事会和董事会 是两个平行的组织．都是由股东大会产生并且都向 股东大会负责．但有些民办高校常把监事会视为董 事会的下级机构使其作用难以得到发挥。究其原因， 主要是民办高校领导重视力度不够，甚至形同虚设； 监事会多为学校教工至使下级无法合理有效的监督 上级。监事会作为法人治理结构有效的权利制衡之 一．完善民办高校法人治理结构中要充分发挥监事 会的作用。监事会决不能充当董事会的附属和补充， 监事会充分发挥监督职能代表股东监督董事和校长 的行为。但鉴于某些民办高校股东大会制度的不健 全。致使教育行政部门的督学和本校的教职工扮演 着重要的监督角色。 ４．培养法人治理结构的意识 完善法人治理结构．仅仅从形式上满足是完全 不够的。民办高校的股东、董事、办学者（管理者）和 教职工没有相应的法人治理机构的意识、观念和行 为。任何完备的法人治理结构都很难发挥应有的作 用。从制度上完善法人治理结构的同时，要加强培养 ２００８年 王 强：民办高校法人治理结构中存在的问题研究 ５３ 人们法人治理结构的有关意识、观念和行为。法人 公司治理探讨【Ｍ】．北京：中国社会科学出版社，１９９９．３． 治理结构注重办事的程序，有了合理的程序就能引 【２］吴敬琏，等．大型国有企业改革：建立现代企业制度 导和支持主体权利的行使。协调权利主体之间的关 【Ｍ】．天津：天津人民出版社，ｌ９９４． 系，克服决定过程的任意性，保障决定的合理性等， 【３】韩民．民办学校法人治理结构如何完善【Ｎ］．中国教育 只有培养相关人员具有很强的程序意识。并按照程 报２０Ｏ４－７—１９． 【４】【５】韩民．完善法人治理机构促进民办高校可持续发 序办事，使其作用得到充分的发挥。 展叨．中国高等教育，２００６，（８）． 【６］［７】贾少华．民办大学的战略【Ｍ】．杭州：浙江大学出版 参考文献： 社．２００５．８． 【１】玛格丽特・Ｍ・布莱尔．所有权与控制：面向２１世纪的 Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ ｔｈｅ Ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｉｎ ｔｈｅ Ｃｏｒｐｏｒａｔｅ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ Ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｏｆ Ｐｒｉｖａｔｅ Ｃｏｌｌｅｇｅｓ Ｗａｎｇ Ｑｉａｎｇ （Ｙｕｎｃｈｅｎｇ Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｓｈａｎｘｉ，Ｙｕｎｅｈｅｎｇ ０４４００Ｏ，Ｐ．Ｒ．Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ａｉｍｓ ｔｏ ａｎａｌｙｚｅ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｌｙ ｔｈｅ ｄｏｍｉｎａｎｔ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｉｎ ｔｈｅ ｃｏｒｐｏｒａｔｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｏｆ ｐｒｉｖａｔｅ ｕｎｉｖｅｒｓｉｉｔｅｓ， ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ”Ｐｒｉｖａｔｅ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ Ｐｒｏｍｏｔｉｏｎ Ｌａｗ”ａｎｄ ｉｔｓ”Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ Ｌａｗ”．Ｉｔ ａｄｖａｎｃｅｓ ８０ｍｅ ｏｐｉｎｉｏｎｓ ｏｎ ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｃｏｒｐｏｒａｔｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｏｆ ｐｒｉｖａｔｅ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｉｅｓ，ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｐｍｍｏ￣ａ ｒａｐｉｄ ａｎｄ ｈｅａｌｔｈｙ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｐｒｉｖａｔｅ ｕｎｉｖｅｒｓｉｉｔｓｅ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄ：ｐｒｉｖａｔｅ ｃｏｌｌｅｇｅｓ；ｃｏｒｐｏｒａｔｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ；ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｎｄ ｓｏｌｕｔｉｏｎｓ （上接第１７页） Ｔｈｅ Ｉｍｐａｃｔ ｏｆ ｔｈｅ Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ Ｐｒｏｐｅｒｔｙ Ｌａｗ Ｏｎ Ｃｈｉｎａ＇ｓ Ｂａｎｋｉｎｇ Ｉｎｄｕｓｔｒｙ Ｈｕ Ｈｕｉｊｉｎｇ＆Ｒｅｎ Ｙｉｙｉｎｇ （Ｂｅｉｊｉｎｇ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｓｔｕｄｉｅｓ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ。Ｂｅｉｊｉｎｇ １０００２４，Ｐ．Ｒ．Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｔｈｅｓｉｓ ａｎａｌｙｚｅｓ ｔｈｅ ｉｍｐａｃｔ ｏｆ Ｐｒｏｐｅｒｔｙ Ｌａｗ ｏｎ Ｃｈｍａ％ｂａｎｋ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ ｏｆ ｂａｎｋｉｎｇ ｉｎｄｕｓｔｒｙ．Ｔｈｅ ｂａｎｋｉｎｇ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ｗｉｌｌ ｇｅｔ ｍａｎｙ ｇｏｏｄ ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｉｔｅｓ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｐｒｏｍｕｌｇａｔｉｏｎ ｏｆ Ｐｒｏｐｅｒｔｙ Ｌａｗ．Ｎｏｔ ｏｎｌｙ ｉｓ ｉｔ ｇｏｏｄ ｆｏｒ ｅｎｈａｎｃｉｎｇ ｔｈｅ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｃａｐａｂｉｌｉｔｉｅｓ ａｎｄ ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｃａｐａｃｉｔｙ，ｂｕｔ ａｌｓｏ ｉｔ ｗｉｌｌ ｆｕｒｔｈｅｒ ｓｔａｎｄａｒｄｉｚｅ ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｍｏｄｅ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ ｍｏｒｅ ｆａｖｏｒａｂｌｅ ｌａｗ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆｒ ｂａｎｋｉｎｇ ｉｎｄｕｓｔｒｙ．Ｍｅａｎｗｈｉｌｅ，ｉｔ ｗｉｌｌ ａｌｓｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｆｏｒ ｓｎｌａｌｌ ａｎｄ ｍｅｄｉｕｍ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ（ＳＭＥｓ）．Ｔｈｅ ｌａｗ ｗｉｌｌ ｉｎｓｐｉｅｒ ｔｈｅ ｖｉｔａｌｉｔｙ ｏｆ ＳＭＥｓ ｆｏｒ ｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｔ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ，ｓｐｅｅｄ ｕｐ ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ ｕｐｇｒａｄｉｎｇ ａｎｄ ｅｎｈａｎｃｅ ｔｈｅｉｒ ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅｎｅｓｓ．Ｔｈｅ ｂｒｏａｄｅｎｉｎｇ ｏｆ ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｃｈａｎｎｅｌｓ ａｎｄ ｓｉｍｐｌｉｆｉｃａｔｉｏｎ ｏｆ ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓ ｐｒｏｖｉｄｅ ａ ｆａｉｒ ｅｎｖｉｏｒｎｍｅｎｔ ｆｏｒ ＳＭＥｓ ｔｏ ｃｏｍｐｅｔｅ ｗｉｈｔ ｏｔｈｅｒ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ，ｗｈｉｃｈ ｉｓ ａｌｓｏ ｇｒｅａｔｌｙ ｂｅｎｅｌｌｃｉｌａ ｆｏｒ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｓｏｃｉｌａｈｔ ｍａｒｋｅｔ ｅｃｏｎｏｍｙ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｐｒｏｐｅｒｔｙ Ｌａｗ；ｉｍｐａｃｔ；ｂａｎｋｉｎｇ Ｉｎｄｕｓｔｒｙ
