N〇.1，2017 Serial No. 155
(总第155期）
JOURNAL OF FUJIAN POLICE COLLEGE
我国行政复议制度的实效性提升研究
—
基于对复议维持共同被告制度的若干思考
刘文凯
(西南政法大学行政法学院重庆L01120)
摘要：新《行政诉讼法》修改了经复议案件的被告资格条款，这一修改具有明显的问
题导向，呈现出对提高行政诉讼法实效性的强烈追求。针对复议维持率高的现实状况，增加 了复议维持复议机关作共同被告的具体制度。然而，将复议维持率高的症结过度归因于原 行政诉讼法规定的“引导错误”，不仅有失妥当，而且存在着诸多理论和实践上的障碍。“倒 逼思维”可能短时间内起到一定的缓冲效果，长期来看，行政复议实效性提升的根本之道应 当在于完善组织法和程序法，并配套修改复议决定类型和健全复议责任制度。
关键词：行政复议；共同被告'实效性'组织法'程序法中图分类号：D922. 112文献标识码
：A
文章编号！ 1674 -4853 (2017) 01 -0065 -10
现行《行政诉讼法》第26条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政 行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”这一新修订一经公布即引 起了学术界和实务界的广泛讨论。总体而言，一部分学者在积极倡导和推进新制度可能带 来的变革作用，而更多的学者对这一修改表示堪忧。支持者认为，这将“倒逼行政机关进 行自我革命”+]，“改变‘自利倾向4破解‘一维了之4
的现状+」，促使行政复议机关提
高复议责任心，积极履行复议职能，及时有效地维护当事人的合法权益3，并认为这一制 度符合大陆法系的“统一性原则”和“原处分主义”，进而对审理对象和裁判方式进行了 探讨+]。反对者认为，我国在“审查对象”上参考了大陆法系的重要原则，但是在诉讼制 度上却独具匠心，“这样规定的结果可能有搅乱行政职能和事权划分的组织法规则之虞， 不利于行政权力的行使”[5]，列行政复议机关与原行政机关为共同被告，欠缺足够的法理
收稿日期基金项目作者简介
：2016 - 09 - 03
：西南政法大学2015年校级研究生项目“公益诉论视域下行政监督缺席研究”（XZYJS2015156)。 ：刘文凯，男，西南政法大学行政法学院硕士研究生，研究方向：行政法与行政诉讼法学。
* 65 *
福建警察学院学报2017年第1期
支持[6]，根本之策是改革行政复议体制[7]69。笔者认为，行政复议实效性缺失的现状不应 过度归因于原行政诉讼法规定的“引导错误”，而应该从行政复议制度结构与复议决定效 力出发，完善组织法和程序法以及相关配套制度，从根本上解决“复议维持会”的问题。
一、行政复议实效性缺失的现状与原因归结
行政复议制度在保护公民、法人和其他组织的合法权益、保障和监督行政机关依法行 使职权方面发挥了重要作用。然而，从我国行政复议解决行政纠纷的现状来看，仍面临着 受案数量少、维持率高、老百姓不信任等困境，行政复议实效性低下，难以起到解决行政 争议主渠道的作用。
(一）与其他行政纠纷解决途径相比，行政复议受案数量过少
行政复议、行政诉讼和信访制度是我国解决行政争议的三大重要途径，相对于行政诉 讼而言，行政复议具有程序筒便、效率高、成本低等诸多优点，相对于信访制度又具有程 序保障、专业性等特征，“从某种意义上讲，建立行政复议制度的目的之一，就是要建立 起‘大复议、中诉讼、小信访4的行政纠纷解决机制”™1〇4。在美国、韩国、日本等国，行 政复议案件的数量远远超过行政诉讼案件，在美国是24:1，日本大约为8:1，韩国约为 7:1，行政复议是解决行政纠纷的主渠道，只有一小部分争议才最终进人诉讼程序。+]从 表1可以看出，我国目前行政争议解决的比例分配呈现出“大信访、中诉讼、小复议”的 现象，行政复议远没有发挥出解决行政纠纷主渠道的作用。
表1 2012年部分省份行政复议与行政诉讼、信访案件受理数量统计表①
省份内蒙古河南黑龙江广东江福建陕西山东
行政复议数量
9198117297013102289542279238811
行政诉讼数量
2149203461270768316452363181125735
数15207139000108290107960153665901068496187319
（件）
(二）行政复议维持率高，“维持会”现象严重
作为行政争议第三方的行政复议机关，与作出原行政行为的行政机关相比，具有相对 的
性 ，
应 以
公
，
行
关 依 行 使 职 权 、 解 决 行
，
护 公
民、法人和其他组织的合法权益为根本目的。然而，我国行政复议决定维持率居高不下，
①数据来源于杨海坤、朱恒顺：《行政复议的理念调整与制度完善—改》，《法学评论》2014年第4期。
事关我国《行政复议法》及相关法律的重要修
* 66 *
刘文凯：我国行政复议制度的实效性提升研究—基于对复议维持共同被告制度的若干思考
行政复议机关一维了之，行政复议被形象地称为“维持会”。如表2所示，与作为独立第 三方的法院相比，< 年的行政复议维持率平均值达到了 59. 36%，而诉讼维持率仅有 14.62%，受案量少、维持率高就难免使行政相对人对行政复议的公正性产生质疑，从而 陷人恶性循环。据统计，70%以上的行政诉讼案件没有经过复议就直接进人诉讼程序。作 为行政机关通过内部监督纠正自身错误的行政复议制度，在受案范围、处理方式、解决纠 纷的彻底性上具有其他外部监督救济制度无法企及的优越性，理应成为解决行政争议的主 渠道，但我国的现状却相差甚远，因此，提高行政复议的实效性乃当务之急。
表2
全国行政复议案件与行政诉讼案件受理数量和维持率对比表
项目年200620072008200920102011年均
复议案件数量
(件）
复议维持率
(%)55. 7158. 0859.5460.5960.5461.V159.36
诉讼案件数量
()95052100683109085120530129806136361115253
诉讼维 率
(%)17. 6516. 7118.5513.2811.V09.8214.62
V2029
V2VLV66LV96L668VV606
84387
V2986
(三） 行政复议效率低下，老百姓不信任
行政复议功能定位不明确，复议机构缺乏独立性，复议程序公开公正性缺失，使得本 应高效便捷的纠纷解决机制变得累赘繁琐。受“行政化”指导思想的影响，很多地方用办 文的方式办理行政复议案件，许多案件往往要经过多道程序的审批，等到最后的批示才下 发给承办人，至少花去半个多月的时间。[10]行政复议以书面审理为原则，公开透明度不足， 行政相对人基本的陈述申辩权无法得到保障。行政复议机关与作出原行政行为的行政机关 存在着千丝万缕的联系，行政复议机构“审而不决”，行政首长“决而不审”，不仅无法彻 底解决行政争议，反而使老百姓对行政复议的公正性质疑不断，从而使大量的行政争议未 经复议直接进人了诉讼程序，行政复议难以充分发挥其减轻法院负担的重要功能。
(四） 把复议实效性缺失的原因归结为《行政诉讼法》的“引导错误”
面对行政复议实效性缺失的现状，我国学者从不同角度提出了应对策略。在行政复议 体制改革阻力大、困难多的情况下，新《行政诉讼法》增加了复议维持复议机关作共同被 告的具体制度，把行政复议实效性缺失的问题归因于原《行政诉讼法》相关规定的“引导 错误”。原法规定复议机关维持原行政行为不作被告，改变原行政行为作为被告，如果复 议机关改变原行政行为，满足了复议申请人的要求，一般不会再向法院起诉，但许多行政
* 67 *
福建警察学院学报2017年第1期
争议，往往涉及行政相对人以外的第三人利益，复议决定改变了原行政行为，可能会影响 到第三人的利益而成为行政诉讼的被告。如果行政复议维持了原行政行为，申请人不服， 按照原法规定，只能以原行政机关为被告，复议机关就不会成为被告，所以复议机关为了 不当被告选择“一维了之”。为了改变过去复议机关消极维持的状况，新法规定复议机关 维持原行政行为的，原行政机关和复议机关是共同被告，通过这样的制度设计督促复议机 关认真履行法律职责，从而发挥其保护公民合法权益、监督制约行政权的作用。
二、新《行政诉讼法》中复议维持共同
被告制度的理论与实践困境
就立法目的而言，新《行政诉讼法》的这一规定带有明显的问题导向，呈现出了对行 政复议制度实效性的强烈追求，具有“中国问题中药医”的实用主义色彩。通过这种倒逼 的方法督促行政复议机关依法履行职责，不失为一次有益的尝试，也确实有可能在短时间 内达到一定的预期效果。然而，这一缺少法理支持，实践中又困难重重的制度很难持续有 效地从根本上解决行政复议实效性缺失的难题。
(一）复议维持共同被告制度的理论困境1.
“统一性原则”与“原处分主义”。德国《行政法院法》第79条第1款规定：“
认无效之诉的标的是/ (1)原本行政行为，以其经过复议决定肯定的形式为准'（2)复议 决定，如果第三人因该决定首次受到侵害。”第2款规定：“复议决定包含不同于原本行政 行为的补充性独立负担的，也可单独成为确认无效之诉的标的。作出复议决定中，对程序 规定严重违反，也视为补充性负担，准用第78条第2款规定。”作为诉讼标的的原行政行 为，是经过复议决定修正过的原行政行为，这在学理上被称为“统一性原则”。如果诉讼 及
决 定 ，
则
， 确 的 被
就 不 是
关 的 定
，
是 作
行 行 为
的原行政机关。[11]202除非，复议决定首次包含一个负担，或者构成补充性负担，即便如此， 复议决定也是单独的诉讼标的。虽然有学者提出，《适用解释》明确规定复议维持原行政 行为时，法院的审查对象是原行政行为的合法性和复议程序的合法性，这一规定的思路来 源于“统一性原则”[7]77,但是审查对象上的符合并不能代表被告资格上的一致。因此，复 议维持共同被告制度难以得到“统一性原则”的支撑，反而与之背道而驰。
我国台湾地区“行政诉讼法”第24条规定：“经诉愿程序之行政诉讼，其被告为左列 机关：一、驳回诉愿时之原处分机关。二、撤销或者变更处分或决定时，为最后撤销或变 更之机关。”这一规定在学理上被称为“原处分主义”，即经诉愿程序的诉讼，以原处分机 关当被告为原则，除非，诉愿撤销或者变更了原处分之结果。因此，诉愿维持原处分机关 之决定，在诉讼中不应成为适格被告。我国行政诉讼立法主要参考和借鉴了大陆法系国家 和地区的通行做法，但是复议维持共同被告制度却难以得到大陆法系国家相关法学理论的* 68 *
刘文凯：我国行政复议制度的实效性提升研究—基于对复议维持共同被告制度的若干思考
支撑，更多地表现出一种“中国问题中药医的实用主义色彩。
2.行 政复议的功能定位与复议结构。行政复议后被告的认定，表面上是行政诉讼被告 的确定问题，核心却是行政复议功能问题。+12 ]面对我国现行行政复议制度缺陷的日益暴漏， 诸多学者把目光投向了立法时对行政复议功能定位的偏差上。随着行政法治的发展和新需 求的提出，“尽管有三权分立的迂腐教条，向行政机关授予审判权却一直没有中断过，复 杂的社会需要行政机关具有司法职权，使这种授权不可避免。”[13]我国越来越多的学者对行 政复议的功能定位也逐渐倾向于行政复议是一种救济制度，而非一般的层级监督。无论是 法、德、英、美、日本，还是我国台湾地区均肯定了行政复议主要是一种纠纷解决机制， 而非一般的内部监督手段。由此，复议机关维持原行政决定不应在诉讼中作被告。[1L]
就复议结构而言，首先，复议机关作为行政争议之外的第三方审查双方当事人之间的 法律纠纷并作出判断，具有与法院行政审判制度结构上的相似性，这种三方结构作出复议 决定的方式乃是运用裁判机理解决行政争议，具有准司法性。由此产生的行政复议维持决 定不具有二次拘束效力，发生法律效力的行为仍是原行政行为。因此，复议维持复议机关 作共同被告不符合相关法理。其次，作为依申请而启动的复议制度，与行政监督具有明显 差异，相对人之所以有动力启动复议程序，其本身的考量是保护自己的合法权益，复议机 关通过复议程序监督行政权应当是满足相对人希望达到权利救济目的的手段而已。如果颠 倒二者的主次地位，必然使行政相对人丧失申请复议的动力。再次，复议机关维持原行政 决定，仅是对原行政决定效力的“认可”，而并没有产生一个新的拘束相对人的行政行1。 因此，复议机关不宜作为行政诉讼的被告，否则就会导致“拉架的挨打”的尴尬局面。[15]
3.
共同被告的适格条件。《行政诉讼法》第27条规定：“当事人一方或者双方为两
以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件，人民法院 认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”既然复议维持作共同被告，那么复 议机关就应当是适格的被告主体。复议机关和原行政机关与相对人分别形成了行政复议法 律关系和行政处分法律关系，分别作出了复议行为和具体行政行为。就类别而言，二者具 有不同的行为属性，不属于同类行政行为引发的行政案件。复议机关作出的维持决定与原 行政机关作出的行政行为，并非为同一行政行为，也不符合共同被告的基础法理。再退一 步，即便通过法律解释等方法，使共同被告制度得到某种意义上的法理支持，共同诉讼也 应当以诉求发生、被告适格以及原告就复议维持决定提起诉讼为前提条件，而不应当通过 法律强制规定的方式规定，只要复议维持复议机关就应作为共同被告，这样的规定难免有 矫枉过正的嫌疑。[16]
(二）复议维持共同被告制度的实践难题1.起诉期限与被告确定问题。《行政诉讼法》第
L6条规定行政相对人应当自知道或者
②笔者认为，与其说是“中国问题中药医”不如说是“中国问题，中药医，西药效”，采用倒逼这种非常规方法的确 是在中国的特殊背景下不得已而为之的手段，倒逼乃权宜之计而非长久之策，治标难治本。
* 69 *
福建警察学院学报2017年第1期
应当知道作出行政行为之日起6个月内提起诉讼，第45条规定可以在收到复议决定书之 日起15日内向人民法院提起诉讼。这两条均是针对行政相对人对原行政行为提起诉讼的 起诉期限所作的规定，那么复议维持复议机关作共同被告的情形适用哪一条的规定，需要 进一步明确。复议维持复议机关作共同被告，在出现《行政复议法》第14条规定的原级 复议的情况下如何列明共同被告，有待进一步厘清。另外，《适用解释》第9条规定了复 议机关对复议程序承担举证责任，如果行政相对人只起诉复议程序违法，能否单就此提起 行政诉讼，也不明朗。
2.
行政复议与司法成本问题。新法修改后的确产生了一定的效果，行政复议案件的
量大量增加。但是，除了要看到“量”的增长之外也要观察“质”的提高。面对大量涌人 的复议案件，行政复议机关在人员配置上严重不足，出现了临时调用高校学生参加复议的 情况。另外，根据我国现行“条条管辖”和“条块管辖”的复议机关确定方式，新法的修 改使得复议机关人员不得不到处奔走应诉，尤其是北京地区的国家机关复议人员，更是全 国到处飞，使人员严重不足的配置状况雪上加霜，复议成本、司法成本也随之大幅增加。
3.
诉讼标的与举证责任问题。《适用解释》第7条规定，原告只起诉作出原行政行
的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民 法院应当将另一机关列为共同被告。该条的规定似乎更接近于必要共同诉讼的原理，依此 原理，诉讼的标的应为同一诉讼标的。《适用解释》第9条规定，人民法院应当在审查原 行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。原行政机关和复议机关对原行政行 为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的 合法性承担举证责任。从第9条的规定来看，需承担举证责任的是两个诉讼标的，一个是 原行政行为，一个是复议程序。前者由二者共同承担举证责任，后者由复议机关承担举证 责任。而原行政行为并非复议机关所为，复议机关的举证责任何在。就举证能力而言，复 议机关审查的也仅仅是原行政机关提交的证据，举证的意义何在？依照必要共同诉讼的原 理设计该制度，但却存在两个诉讼标的，存在明显矛盾。
4.
裁判方式问题。《行政诉讼法》第79条规定，人民法院应当对复议决定和原行政
为一并作出裁判。《适用解释》第10条作了更具体的规定，主要列举了 3种裁判方式：第 一，撤销原行政行为和复议决定，可以判决原行政机关重作'第二，判决原行政机关履行 法定职责或者给付义务的，同时判决撤销复议决定'第三，原行政行为合法，复议决定违 反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时驳回原告诉讼请求。一方面，复议决定 的效力依附于原行政行为的效力，原行政行为被撤销、确认违法或无效，复议决定自然失 去了根基，再让复议机关作被告并对复议决定作出裁决意义何在？另一方面，复议机关作 被告的审查对象是复议程序是否合法，而裁判的却是复议维持决定是否有效，是否存在审 判不一致的问题？复议决定的合法性是否等同于复议程序的合法性？如果不等同，那么复 议程序合法，复议决定就要随着原行政行为的撤销而被撤销，也会出现审判不一致的情 况，除非苛求复议机关比法院更公正，错误更少，但这显然是不切合实际的。* 70 *
刘文凯：我国行政复议制度的实效性提升研究—基于对复议维持共同被告制度的若干思考
5.法律冲突协调与制度改革方向问题。由于其他相关法律并未同步修改，复议维持共 同被告制度本身也存在诸多理论与实践的困境，因此新制度产生了不少法律冲突与空白。 如原级复议的被告确定、答辩、举证，复议程序违法能否单独作为诉讼标的，起诉期限的 计算等问题，都需要相关法律的修改和具体细则的制定予以解决。尤其难以解决的是，该 制度与复议改革和司法改革方向的协调问题。目前，司法改革要解决的重要问题之一就是 去行政化，防止行政干预司法。然而，按照《适用解释》第8条的规定，以作出原行政行 为的行政机关确定案件的级别管辖，在原本行政干预压力大的情况下，这样的规定难免会 使法院面临更大的压力。行政复议改革以增加复议机构的独立性、相对集中复议权，复议 程序更加公开公正为目标，从而使复议成为解决行政纠纷的主渠道。但是《行政诉讼法》 的这一规定，似乎更加强调复议机关的行政性，将其作为与作出原行政行为的机关具有同 等性质的共同被告一并审查，难免使得本身就不独立的复议机构受到多重压力的逼迫而束 手束脚。
三、行政复议实效性提升的组织法与程序法转向
(一） 行政复议改革是根本，行政诉讼法修改是外部条件
内因是根本，外因是条件，外因需要通过内因起作用。行政复议实效性缺失的内因在 于复议制度本身存在诸多问题，而非行政诉讼法规定的“引导错误”。“倒逼”，是一种被 动行为，是“迫使”“反推”等词的升级版，该词强化了反常规、逆向促动之义。作为非 常规的手段，“倒逼”本身就是不得已而为之的方法。也就是说复议维持共同被告制度本 身就是一种非常规但又不得已而为之的手段。那么就意味着存在常规且符合规律的途径， 只是条件不够成熟。原《行政诉讼法》的规定本身是符合相关法理和世界发展潮流的制 度，被误认为“引导错误”乃是其他因素影响了制度功能的发挥。行政复议实效性缺失的 症结在于其自身的缺陷，而非原诉讼法规定的既符合法理又符合世界通行做法的“引导错 误”。行政复议改革是解决行政复议实效性缺失难题的根本之道，复议改革的重点应当是 行政复议制度在组织法和程序法上的完善。®
(二） 行政复议改革的重点在于组织法和程序法的完善
行政复议改革首先要解决是复议功能的定位问题，就世界主要发达国家和地区的通行 做法来看，行政复议制度改革更侧重于行政复议机构独立性和公正性的增强，就我国行政 复议功能演变的历程来看，也经历了由内部监督为主，逐渐向救济功能转移，再到以救济 功能为主的三个阶段。复议救济功能的凸显，更为迫切地要求行政复议制度在组织法和程
③就我国目前的研究现状而言，无论是赞同复议司法化还是反对复议司法化，大部分学者都认为复议改革应当围绕着 正确定位复议功能、相对集中复议权、增强复议机构的独立性、提高复议程序的公正性等方面展开。
* 71 *
福建警察学院学报2017年第1期
序法上得到进一步的完善。由组织法规制的权力主体是行政任务的实施者，由程序法规定 的时间、顺序、步骤、方法是行政任务顺利实现的保障。“组织法在行政法体系中占有中 心地位。法治国家责任清楚及效率之要求，与民主正当性之要求汇集于组织法。”行政组 织法之目的就在于不断地建构“公共利益秩序”。[17]在行政复议改革中，组织法将在实现复 议功能中发挥越来越重要的作用。“公开是专断的天敌，是对抗非正义的天然盟友。”[18]复 议程序的完善将为复议功能的实现保驾护航。
(三）组织法与程序法上的完善更能适应瞬息万变的社会需求
我国正处于改革开放的深水区和攻坚期，社会矛盾复杂繁多。随着行政权的不断扩 张，行政纠纷的数量大幅增加，专业性、复杂性明显增强，传统的纠纷解决渠道面临巨大 压力。公民的合法权益得不到及时有效的救济，给社会造成了诸多不稳定因素。社会的飞 速发展使得实体法规制的弊端日益凸显，抽象、滞后、僵硬的法律制度难以应对瞬息万变 的社会需求。只有在民主国和法治国的原则下，确定一个合适的主体并在组织法与程序法 的规制下形成良好的法律秩序才能保证行政任务更好地实现。行政复议制度也面临着大变 革的压力，组织法与程序法的完善，将为复议制度注人适应社会变化发展的基因。
四、行政复议实效性提升的根本之道
新《行政诉讼法》关于复议维持复议机关作共同被告的规定，是针对我国当下特殊的 时代背景和基本国情而作出的权宜之策，希望通过诉讼法的制度设计倒逼行政复议机关依 法履行职责的初衷值得肯定，但要彻底解决复议实效性缺失的难题，必须正本清源，从行 政复议制度本身的缺陷着手，推进行政复议制度在组织法和程序法上的进一步完善。行政 复议改革的重心在于正确定位行政复议功能，相对集中复议权，提高复议机构的独立性和 复议程序的公开公正性，完善复议责任制度和复议决定的种类。
(一）行政复议的功能定位与组织法和程序法上的完善
十八届四中全会提出要健全社会纠纷化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复 议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。就行政纠纷解决途径而言，理想 的纠纷解决机制应当是“大复议、中诉讼、小信访”，与我国目前现实状况的“大信访、 中诉讼、小复议”截然相反。因此，要想把行政复议制度建设成为我国行政纠纷解决的主 渠道，行政复议的功能定位就必须以“救济功能”为主。如上文所言，无论从复议的启 动、复议审理的结构、复议决定的效力，还是从救济功能可以包涵内部监督功能，抑或是 从世界发达国家的通行做法来看，复议功能也的确应当转变为以“救济功能”为主的正轨 来。
在 确 定位行
功 的 前提 ，
对
行
权， 提高 行
构 的 专 业
性和独立性，增强复议程序的公开公正性，才能保障行政复议在解决行政纠纷中充分发挥
* 72 *
刘文凯：我国行政复议制度的实效性提升研究—基于对复议维持共同被告制度的若干思考
其作用。我国正在积极探索相对集中行政复议权的基本模式，以“块块管辖为主，条条管 辖为辅”[19] ?行政复议权集中模式已经试点运行，这将为我国行政复议权的相对集中提供 丰富的素材和经验。以行政复议委员会和行政复议办公室为基本样态的行政复议机构设置 也在全国上百个单位试点运行，为专业性强、独立性高的行政复议机构改革开辟道路，并 取得了一定成绩。“从三年多来的试点实践效果来看，凡是相对集中、体制转换比较彻底 的，行政复议的社会认知度和认可度都有明显提升。”[8]1°6公开公正的行政复议程序是行政 复议功能得以实现的重要保障。我国学者对复议程序设计的研究成果颇丰，例如建立健全 复议听证制度，完善回避制度和代理制度，建立一般程序与筒易程序，信息公开，多元化 纠纷解决方式的引人，调查取证制度的完善，以及告知和说明理由等制度，但总体而言， 更系统、具体的程序设计还有待进一步研究。
(二） 建立健全行政复议责任制度
行政复议实效性缺失的关键在于，复议功能定位的偏差与组织法和程序法上的缺陷。 然而，复议责任制度也尤为重要，有权利必有义务，有权力必有责任，履行法律职责却无 法律责任或者法律责任不明确在实践中无法约束权力依法行使，就会导致权力因“无后顾 之忧”而被滥用。我国《行政复议法》第34条和35条分别规定复议机关和复议机关工作 人员违法的法律责任。第34条规定了复议机关不受理、不转送、未在法定期限内作出复 议决定的法律责任，但是并未针对复议机关乱作为或者类似于“一维了之”的消极作为设 定相应的法律责任。第35条规定了复议机关在行政复议活动中徇私舞弊、渎职、失职的 法律责任，但这样的责任规定过于笼统，缺乏客观的标准，以致于在法律实践中难以起到 为权力行使划定边界的作用。
如果复议维持复议机关当被告可以倒逼行政复议机关依法行使职权，那么其前提应该 在于复议机关当被告或者败诉会给复议机关带来负面影响。而这样迂回的倒逼手段不如复 议责任制度的完善直接有效。笔者以为，尊重司法最终原则，增加复议机关维持原行政行 为，而法院作出撤销、变更、确认违法等与复议决定明显冲突判决的情况下，复议机关与 复议机关工作人员应当依法承担法律责任的制度。在行政复议体制内部完善法律责任制 度，应该是解决复议维持率高的有效途径，也可以避免“倒逼”所带来的风险与不便。
(三） 修改行政复议决定类型
现行《行政复议法》第28条规定了维持决定、责令履行、撤销决定、变更决定和确 认违法决定等行政复议决定种类。复议维持率高一直是行政复议制度为人所诟病的缺陷。 我国行政复议制度设立之初主要参考的是大陆法系国家和地区的相关制度，但是在复议决 定种类的设置上却与大陆法系国家和地区有所不同，最大的不同就是“维持决定”与“驳 回决定”。在德国，如果复议请求不适法或者复议申请不具备理由时，应通过复议决定将 其驳回。[11]1912°我国台湾地区“诉愿法”规定，诉愿案件不符合程序上之积极或消极要求， 应以其不合法决定不予受理，诉愿无理由者，受理诉愿机关应以决定驳回之。+°] “维持决 定”在其字面“形象”上似乎就暗含着复议机关与原行政机关存在千丝万缕的联系，无论
* 73 *
福建警察学院学报2017年第1期
行政机关是否真正依法行使复议权，都可能会遭到公众质疑。随着复议改革的逐步推进， 复议机构独立性和复议程序公开公正性的提高，取消“维持决定”，改为“驳回复议申请 决定”更为恰当。
参考文献：
[1] 梁国栋.倒逼行政机关进行自我革命中国人大复印资料（宪法学、行政法学），2014(22) (8.[2] 周玥.“改变自利倾向”破解“一维了之”—
报，2015 - 08 - 06(1).
[3] 蔡未.行政复议机关是共同被告制度研究—
(27) 37.
[4] 赵大光，李广宇，龙非.复议机关共同被告案件中的审查对象问题研究，法律适用，2015(8) (7 -81.[5] 杨建顺.行政诉讼制度实效性的期待与课题）].法学杂志，2015(3) (8.
[6] 章剑生.关于复议维持决定情形下共同被告的几个问题[J].中国法律评论，2014(4) (45.[7] 黄学贤.行政复议后行政诉讼适格被告问题探讨[J].学习与探索，2014(11).[8] 黄学贤.关于行政复议委员会的冷思考[J].南京社会科学，2012(11).
[9] 金国坤.行政复议委员会（亍政复议困局的突破口 [J].国家行政学院学报，2009(6) (4.[10] 刘莘.行政复议的定位之争[J].法学论坛，2011 (5) (3.
[11] 弗里德赫尔穆.胡芬.行政诉讼法[M].莫光华，译.北京：法律出版社，2003.[12] 黄学贤.行政复议后行政诉讼适格被告问题探讨[J].学习与探索，2014(11)67.[13] 伯纳德.施瓦茨.行政法[M].徐炳，译.北京：群众出版社，1986 (5.[14] 张闯.行政复议机关被告地位的法理反思—
以行政复议制度功能为视角[J].社会科学战线，2012(6) (75.
复议“共同被告制”对行政机关的影响及应对[N].中国国土资源
以温岭法院的行政诉讼实际为例）].法制与社会，2015
[15] 青锋，张海水.行政复议机关在行政诉讼中作被告问题的反思[J].行政法学研究，2013(1) (3.[16] 田勇军.行政复议裁决主体不应作诉讼之被告—
(2)(7.
[17] 施密特•阿斯曼.秩序理念下的行政法体系建构[M].林明锵，译.北京：北京大学出版社，2012 (25 -226.[18] 肯尼斯•卡尔普•戴维斯.裁量正义[M].毕洪海，译.北京：商务印书馆，2009 (09.[19] 刘莘.行政复议改革之重—
关于复议机构的重构[J].行政法学研究，2012(2) (2.
以行政复议制度性质为视角[J].河南财经大学学报，2015
[20] 翁岳生.行政法：下[M].北京：中国法制出版社，2009 (323.
(责任编辑：谢天长）
* 74 *
因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容