行政探索 浅议我国行政问责制度的发展与完善 胡本春 内容提要：责任政府是现代民主政治的 工作范围内由于故意或者过失，不履行或者正确履行 必然诉求，责任无疑是一个有效率、公信力和 法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政 敢于担当的现代政府所具备的政治品格。建立 工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政 完善的行政问责制是我国党和政府以及社会 机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责 公众十分关心的一个问题。我国的行政问责制 任追究的制度。这里的问责主要是一种内部问责，或 度的实施历程，发展中的困境，发展的路径探 者说同体问责，是在我国现有政治体制范围内的含义 解析。随着中国特色社会主义民主政治体制的不断完 索是我们亟需认清的问题。 善，笔者认为行政问责制的含义也随之延伸，行政问 责制将是各种问责主体对政府机构及其官员行政行为 责任政府是现代民主政治的必然诉求，责任无疑 必须而且能够追究责任的一种制度。 是一个有效率、公信力和敢于担当的现代政府所具备 ．全面的理解问责制，应从两个维度出发：首先要 的政治品格。推行行政问责制既是深化行政管理体制 从政治高度理解。我国的政体是人民代表大会制度， 改革的重要内容，也是建设责任政府和服务型政府的 由人民授权组成的政府，这就决定了我国的政府机构 必然要求。建立完善的行政问责制是我国党和政府以 是责任政府。在我国，人民代表大会不仅是立法机关， 及社会公众十分关心的一个问题。改革开放以来，特 而且是权力机关，行政机关是权力机关的执行机关， 别是２００３年“非典”之后，我国在行政问责制方面进 行政机关对权力机关负有严格的政治责任。我国的一 行坚持不懈的探索，取得了阶段性的成果，为了致力 切权力属于人民，落实人民当家作主权力的根本保证 于建立一个民主化、科学化、法制化的现代政府，我们 是责任政府体制，即人民代表大会向人民负责的体制 有必要继续谈谈行政问责制度。 和其他国家机关向人民代表大会负责的体制。行政问 责制度是实现责任政府的必要手段。全面理解问责制， 一、我国行政问责制度概念解析 还要在观念上加深对行政问责制度的深层理解。实际 上，行政问责并不仅仅是让政府官员事后为其行为承 在中国历史上，对行政官员及其行政行为进行问 受相应的责任。行政问责制的重点在于预防政府官员 责，以及对决策失误或凭主观意识随意决策进行惩戒 失职失责行为的发生，时刻提醒政府官员注意自己的 从来没有间断过，实行过巡视、考课、勾检、弹劾、封 言行，及时化解政府官员失职失责行为产生的不良后 驳和谏诤、判署等监督问责形式。 但是在新时期，特 果。就此而言，行政问责制的重心不应该仅仅放在责 别是近几年学界对行政问责制研究的逐渐回热，从不 任追究方面，而是要注重责任预防。要有效地防止相 同的基点出发，对行政问责制可以得出不同的含义。 关责任的发生，就需要实行制度性、常态性问责。制 有从行政决策的角度的，有从行政行为角度，有从行 度性、常态性问责意味着行政主体必须按照制度规定， 政监督主体角度的。笔者在总结诸多观点的基础之上 依照程序接受问责主体（立法机关、上级行政机关、公 将行政问责制定义如下，所谓行政问责制，就是指是 众等）经常性的质询、听证等，经常向有关方面汇报工 指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各 作，对问责主体的询问要做出及时而令人满意的答复 工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和 等等。 一２８一 行政探索 二、我国行政问责制度的积极探索 ２００３年８月，国内首个政府问责办法——《长沙市人民 政府行政问责制暂行办法》出台。该办法共１ｌ条，规定 （一）中央关于行政问责制度的的积极探索 八种情形应追究行政责任，包括虚报浮夸或瞒报、迟 ２００３年非典危机之后，我国加快了建立行政问责 报造成不良影响或工作损失的；治政不严，对上隐瞒 制度的步伐。２００３年８月１７日通过的《行政许可法》 问题，对下包庇、袒护、纵容的；指使、暗示下属部门 规定了政府的行政许可行为，对于违反该法的行政 或人员滥用职权、徇私舞弊的，等等。２００４年７月１日， 机关工作人员可以直接实施问责，并依法给予处罚。 国内首个行政首长问责办法——《重庆市政府部门行 ２００４年２月，《中国共产党党内监督条例（试行）》公布， 政首长问责暂行办法》正式实施。被追究责任的情形包 明确写入了“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理” 括：市政府部门行政首长出现了因效能低下，无正当 等内容。２００４年４月，中共中央批准实施的《党政领导 理由未完成工作任务，执行不力致使政令不畅或影响 干部辞职暂行规定》，对官员因涉及“工作严重失误、 市人民政府整体工作部署的；责任意识淡薄，在重大 失职造成重大损失或恶劣影响、对重大事故负有重要 灾害时刻拖延懈怠、瞒报、虚报、迟报数据，致使公共 领导责任”等应引咎辞职的相关情况进行了明确的规 利益或管理相对人合法权益遭受损失或造成不良社会 定。”２００５年４月２７日通过的《中华人民共和国公务员 影响的；违反法定程序，盲目决策，造成严重不良政治 法》又进一步将行政问责法制化和规范化。２００６年初， 影响或重大经济损失的等。２００９年４月１日实施的《广 国务院正式把建立和推行行政问责制列入政府工作的 州市党政领导干部问责暂行办法》，该《暂行办法》首 议事日程，并专门召开电视电话会议，温家宝总理再 先界定了问责对象，即市管党政领导干部，具体是指 次要求加快建立以行政首长为重点的行政问责制度。 区（县级市）党委、政府和市委、市政府各部门以及市 ２００７年４月４日，国务院第１７３次常务会议通过了《行 属事业单位的领导班子成员。问责范围首次进入事业 政机关公务员处分条例》。这表明，我国的行政问责制 单位领导班子。同时，为扩大问责制的实施范围，本办 度正在逐步走向制度化和法治化。新华社于２００９年７ 法第五章又进一步规定了参照条款，要求区（县级市） 月１２日电，中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发 党委、政府在管辖区内推行问责制，受到问责的党政领 了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，该规定 导干部当年年度考核不得评为优秀，一年内不得提拔。 对党政领导干部七种情形进行问责，新规打破了中国 而且对于已调离岗位的党政领导干部在任职期间存在 过去追究行政责任，不追究党委决策责任的界限，党 问责情形的，也同样要予以问责。不接受或不配合舆论 委领导与政府官员都须一视同仁，接受问责。像“决策 监督和群众监督也将被问责，新闻媒体曝光的材料列 严重失误，造成重大损失或者恶劣影响”、“群体性、突 入问责线索范围内。《暂行办法》明确了八种问责方式。 发性事件处置失当导致事态恶化”，“用人失察”等被 其中把“责令公开道歉”写入问责办法在国内还是一个 新纳入问责范围，问责对象同时指向党委与政府领导。 创举。一系列问责条例的出台，显示了党和政府依法施 《暂行规定》将问责对象认定为中共中央与国务院各部 政，反腐倡廉、执政为民的坚定信心和坚强决心。 门、机构的“领导成员”，以及地方县级以上各级党委、 值得指出的是，国家虽然就行政问责制出台了相 政府部门与机构的“领导成员”。也就是说除了党委与 关的法规和条例，各地政府也建立和制定了一系列的 行政首长本人以外，党委与行政领导班子成员今后也 行政问责的政府规章和办法规定等，我国行政问责制 要面对问责。《暂行规定》的颁布实施，是加强反腐倡 的制度化、法制化进程取得阶段性的成果，但是还是 廉法规制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措， 有诸多不容忽视的问题需要改进。这些就问责制定的 对于加强党政领导干部的管理和监督，增强党政领导 规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确 干部的责任意识，更好地贯彻落实科学发展观，不断 等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责 提高党的执政能力和执政水平，具有重要意义。 任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和 （二）地方关于行政问责制度的有效探索 科学性。再加上一些地方政府在制定行政问责的规定 在中央建立一系列行政问责条例、规定办法的同 和办法时照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实 时，各级地方政府也纷纷出台并实施了相关的问责制 用性，在实践中难以操作，易流于形式。在某些地区， 度或意见，对主要责任人员进行问责。比较典型的有。 存在着行政问责制度建构滞后的问题，全国不能统一， 一２９— 行政探索 对整个问责政府建设带来不少阻力，基层政府问责规 章缺失也不容忽视。 三、完善我国行政问责制度的发展路径 （一）进一步完善行政问责法制，条件成熟时候制 定专门的行政问责法律 为了使行政问责制走上经常化、规范化和法制化 的轨道，要进一步健全法规体系，使行政问责制这一 监督形式得以依法、有效、健康的开展，真正做到依法 治国，依法执政、依法问责。目前在各地推行的行政问 责规章办法与问责法律相比还存在着位阶低、适用范 围、领域窄等问题，真正意义上的责任制政府的建立， 与之相配套的问责法律不可缺失。可以在现有相关地 市实施行政问责的暂行规定或暂行办法所积累的经验 基础上总结出比较成熟的、可操作性强的法规内容， 形成一部试行法规，再选择一些地区作试点，根据试 行过程反馈的情况加以改进，时机和条件成熟时就制 定一部具有统一性、权威性、全国性的行政问责法律， 从宏观层面、国家体制层面根本解决行政问责无法可 依的问题，把行政问责正式纳入法治化的轨道。当前 推行以行政首长为重点的行政问责制还必须不断完善 与之相配套的措施，如《行政过错责任揭发保护条例》， 《行政过错责任连带制度》等，通过各层次的配套制度 建设，逐步形成比较完善的行政问责制度体系，推动 行政问责依法有序进行。 （二）进一步划分行政责任，加强责任追究 权责明确是完善行政问责制、提高政府执行力、 提高政府公信力的重要条件。政府职能定位合理是考 量政府责任的逻辑起点。要建全行政问责制度，首先 要明确政府的职能定位，政府职能又可划分为中央政 府职能和地方（基层）政府职能，中央政府的职能主 要定位为宏观调节、市场监管、社会管理、公共服务。 在落实每一项具体职能的过程当中，中央政府部门应 有明确的责任意识，要敢于承担，敢于负责。而地方 （基层）政府作为与民众接触最多的一级政府，在实施 行政行为中自然受到民众监督越多，压力责任感受就 越明显。基层政府的职能笔者把它主要定性为市场监 管、社会管理、公共服务，落实政策这四项。政府的行 政行为与责任承担主要集中于这里。同时，要健全行 政问责制度，界定行政责任，需要在行政机关内部合 理划分党政之间、正副职之间、组织与个人之间、中央 一３０一 与地方之间的职责权限。一要明确决策责任由主持会 议的行政首长或党委书记负责。二是要实行重大决策 失误的集体辞职制度，使“集体决策”承担“集体责任”。 三是要建立决策讨论、辩论、投票记录与备案制度，对 于决策会议上持赞成态度而导致决策失误的要严厉追 究责任，对于不表明态度者也要进行追究，对于反对 者可以免予追究。 四是对于行政不作为，碌碌无为、 消极行政的官员也应加以问责，在其位，谋其政，增强 官员的服务意识和职业操守。 （三）逐步建立健全党委或书记问责制 改革开放以来行政改革的成功经验表明，凡是党 政改革联动，相互配套支持，行政改革的成效才会明 显。在我国，共产党的领导是社会主义的基本特征。我 国宪法在序言中确立了中国共产党领导地位，这一宪 法地位说明了中国共产党是社会主义国家最重要的宪 法关系主体。作为宪法关系主体，中国共产党应依宪 执政，实现党的领导法治化。这也是实行党委问责制 或书记问责制的宪法依据。根据我国《公务员法》，公 务员指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财 政负担工资福利的工作人员，因而，中国共产党机关 的工作人员都是公务员；《公务员法》和有关法律对公 务员法律责任的规定，也同样适用于各级党的机关领 导与工作人员。从十六大以来党的重要文献来看，多 次提到要建立和完善责任制，责任制当然包括问责制。 因此，建立和实行书记问责制也是符合党的全国代表 大会和中央委员会精神的。在公共行政实践过程中， 书记在事实上享有了公共行政权。根据有关法理就应 承担相应的责任，履行公共行政义务，当有过错时，也 必须依法追究其相应的责任。日前中央印发的《关于 实行党政领导干部问责的暂行规定》，明确提出党委 书记，领导班子成员也被纳入问责对象范围。打破了 中国过去追究行政责任，不追究党委决策责任的界限， 党委领导与政府官员都须一视同仁，接受问责。 （四）进一步加强异体问责、社会问责与制度问责 在我国现有的行政组织体制内部，即上级对下级 的等级问责或者说内部问责的基础比较好，也容易推 进。 在原有的基础之上，进一步完善和规范权力与制 度问责，有了成熟的制度做保障，可以有效避免因领 导人意识进行问责，而转向依靠成熟的制度问责的模 式。既能有效规范领导人员的个人行为，又健全党内 民主机制，近几年中央到各级地方政府出台的政策、 办法、意见、条例，表明我国行政问责制度建设取得一 定的成效。但是我国的制度问责还存在诸多不容忽视 的问题。问责办法还存在于省市级政府中，在县级政 府中问责办法略显不足，同时在国有企事业单位内部 是否也应建立完善的问责条例，目前做的不理想。目 前的问责主体和问责范围过于狭窄。现有的问责还仅 局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，缺乏人 大、政协、民众、媒体等异体问责，更缺乏对上级的问 责。仅仅是同体，仅仅是上级对下级，这样的问责制度 显然难以实现责任政府的目的。问责的效果也是差强 人意，社会认可度大打折扣。１、人大是最主要的异体 问责主体。我国《宪法》第３条、第１２８条明确规定由 人大产生的行政机关、审判机关、检察机关要对人大 “负责”。所以，各级人大仍然要进一步通过立法落实 宪法和法律赋予其的多项刚性监督问责手段的运用， 如特定问题调查、质询、罢免、投不信任票等。２、媒体 是最有效的异体问责主体。媒体能及时揭露各种腐败 现象，产生巨大的社会效应，形成强大的舆论压力。改 革开放以来，我国媒体独立性与中立性逐渐增强，也 越来越广泛地参与到行政问责过程中来。骇人听闻的 “黑砖窑”事件，就是通过媒体的披露，产生巨大的社 会效应，惊动中央高层，最后有一大批官员被问责。前 不久河南郑州“逯军事件——媒体是替政府说话，还 是替老百姓说话”，也是通过媒体的持续报道，当事人 目前被停职调查，所以应该继续发挥媒体问责作用。 ３、公民是最本源的异体问责主体。１９８２年五届人大五 次会议通过的《宪法》第４１条规定：“中华人民共和国 公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建 议的权利；对于任何国家机关工作人员的违法失职行 为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权 利。”有了法律富裕的权利，关键是在于落实。 目前现有的问责条例存在制度性的缺陷，在问责 的范围上，行政问责一般仅停留在重大人员伤亡的大 事上，且一般仅限于安全事故领域。但对于重大决策 失误，造成资源浪费的行政行为却鲜有案例可查。在 问责的时间上，大多是在事故或损失发生以后，才启 动问责机制，事后的惩处往往难以挽回决策失误或因 随意决策已经造成的损失，应将问责制落实在决策的 全过程，事实上，问责行为也是一种监督行为。笔者认 为应将问责模式落到实处必须建立常态问责制，以进 一步增强官员的责任意识。 （五）进一步落实行政决策信息公开制度 问责的前提是政务公开与透明。在某种意义上， 行政探索 官员问责制能否落到实处，关键要看监督是否到位， 而完善监督机制，首先必须提高政治透明度，推行政 务公开，除涉及国家机密和国防机密的情况之外，官 员尤其是高级官员行使公共权力的全过程及其后果等 基本内容应当尽可能地公开，做到重大事情让社会公 众知道，重大问题经社会公众讨论，否则，官员的政治 活动不公开、神秘化，不仅监督机制无法运行、官员问 责无从谈起，而且会增加公民对政治的冷漠与不信任， 背离民主的基本原则。政务公开是提高政府效能、促 进科学决策的有效措施，也是开展行政问责的重要途 径和保证。随着政治文明的推进和民主的扩展，必须 扩大政务公开的范围和层次，全面推行政务公开；实 行民主参与、民主监督，让公众来“自下而上”地监督， 建立切实有效的行政问责制。我国于２００７年制定并通 过了《政府信息公开条例》，并于２００８年５月１日开始 实施。但于国外的信息公开制度相比，我国的行政决 策信息公开只要是政府主导型的。在政府信息公开的 监督和保障方面，主要依靠的力量是政府内部监督部 门，而其他力量缺位或者缺失。为了进一步落实和提 高我国的信息公开化水平，确保民众的知情权和参与 权，同时也确保公众的有效监督，发挥外部问责主体 的作用。 注释： ①周亚越．行政问责制研究．中国检察出版社，２００６： ３２１３—３２２０。 ②摘自ｈｔｔｐ：／１ｗｗｗ．ｆｊｊｅ．ｇｏｖ．ｅｎｆｌｌｙｊ／３０８３．ａｓｐ。 ③刘峰．中外行政决策体制比较．北京：国家行政学院 出版社，２００８：２８３。 参考文献： ［１］周亚越．行政问责制研究．北京：中国检察出版社， ２００６． ［２］李军鹏．深化行政管理体制改革若干重要问题解 析．北京：中共党史出版社，２００８． ［３］刘峰．中外行政决策体制比较．北京：国家行政学 院出版社，２００８． ［４］李友民．论建立和实行书记问责制的意义和依 据．成都行政学院学报，２００８（１）． ［５］肖光荣．近年来国内政府官员问责制研究的回顾与 思考．政治学研究，２００７（３）． （作者单位：中共马鞍山市委党校马基室） 一３１—
