论我国行政问责制度的完善

摘 要：行政问责制是现代强化和明确责任、改善管理的一种有效制度，是构建和谐社会、建设责任的必然要求。行政问责制的推行和完善，对于提高管理水平，建设责任，建立一套有效的权力运行和制约机制等具有重要的意义。目前，我国行政问责制建设已取得了一些明显成效，但是从我国目前行政问责制的制度建设和实施的情况看，还存在较多的问题。分析我国行政问责制存在的问题，思考和寻求完善对策，对责任的构建具有十分重大的现实意义。 关键词：行政问责制度 近年来，我国秉承行政问责制，这已成为我国社会及境外媒体高度关注并令人鼓舞的焦点话题。初是作为应对公共危机的应急措施而步入我国政治生活的，引发了一股“问责风暴治文明的不断向前发展，手段。

一、行政问责制度的基本内涵及价值理念 (一)行政问责制度的基本内涵 行政问责制是指特定的问责主体针对各级及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。政问责制的内涵及其价值理念》，载《宜宾学院学报》责意味着问责主体对机关及其公务人员的不当行政行为进行质疑并追究责任，行职责和义务的首长、行政领导，乃至普通公务员实施质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等惩戒措施，法要追究，而且公务员能力不足、理怀疑等方面都要追究责任。行政问责制的内涵主要包含以下几个方面 1.行政问责的主体，是指 行政问责的主体，既有同体问责，即行政系统自身层级的问责，也有异体问责，即行政系统以外的主体包括、各民主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体、公众等的问责。异体问责较之于同体问责，更具有约束力和公信力。 2.行政问责的客体，也称问责的对象，是指 行政问责的客体是各级及其公务员，各级首长及各职能部门的领导，以及不当履行职责和义务的公务人员。

;行政责任;责任有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿全国许多城市先后出台并全面实施行政问责制。随着我国政

推诿扯皮等官僚主义作风，“由谁问”

;责任

”2003年“[ 王莉花，张善喜：2006年第4期，第甚至公众对及其行为的合 “向谁问”

行政问责制最”期间的撤职，《浅析行39页。]行政问对不当履它不仅要求犯错违

“的执政理念，积极推行非典”，之后，行政问责制正逐步从管理中的一种应急措施变成现代管理 作出党纪政纪处分，直至移送司法机关依法处理。: 但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即 3.行政问责的范围，是指“问什么”

不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政机关及其领导作出的错误决策问责，不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责，问责不能仅局限于经济领域的安全事故，对政治、社会等其他领域的事故也要纳入问责范围，不仅对犯错违法要追究，甚至连能力不足、有损形象的小节等方面也要问责。总之，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都应纳入问责的范围之内。 4.行政问责的程序，是指“如何问”

行政问责必须依照法定程序进行，涉及质询、面面的程序要求，如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等等。 5.行政问责的责任体系

机关及其公务员承担责任有四个层面二是行政责任，即向上级行政机关和行政相对人负责责;四是法律责任，即向相关法律规范负责，承担法律制裁后果。 6.行政问责的后果

行政问责的后果是及其公务人员承担相应否定性制裁的责任。有:公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职、行政处分、司法处理等。总之，行政问责制作为系统化的治理规范，明确权力、界定责任、健全程序和经常化、制度化的追究责任是其核心内容。需要强调的是，行政问责制是有效实现责任，建立和完善责任，由之路、理性选择。

(二)行政问责制度的价值理念

行政问责制度是在政治学、公共行政学以及法学等诸学科的理论基础上产生的一种新的责任追究制度，它有其内在的价值理念。 首先，行政问责制的基本价值理念是及其公务员对人民负责，现“对上负责”到“对下负责”的转变。行政问责制的全部正当性在于主权原则，国家权力的本源在于人民。及其公务员必须处于人民的监督之下，和行为也必须以人民的意志为归属，即以民为本，政权力滥用和扩张的民主诉求和政治制度，其产生便是这种理念的逻辑结果。 其次，行政问责制的核心价值理念是及其公务员承担责任，意义上讲，一个只有在其能够保障社会利益，其责任时才是合理、合法的。因此，代议民主在本质上也是责任。罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等方方问责人员组成的规定、罢:一是政治责任，即向执政党和权力机关负责;三是道德责任，即向受害者和公众负 承担责任的主要方式实现依法治理，进而构建和谐社会的必构建服务，即实“权为民所授”。根据人民一切对人民负责。行政问责制作为一种控制行

构建责任。从实质促进社会意志所提出的目的，即真正履行权力和责任是行

;

政系统中两个最基本的概念。承担责任，是现代应具备的首要品质，也是当代一个非常明显的特征。对于及其公务员来说，责任是第一位的，权力是第二位的。权力是尽责的手段，责任才是其真正属性。责任意味着及其公务员应积极地对立法机关及其制定的法律负责，很好地回应、满足和实现民众的正当要求，负责任地行使权力。只有对民众负责且权力受到的才是责任。在责任理念之下，行政责任与行政权力是对等的、平衡的，及其公务员行使的每一项权力背后都连带着一份责任。而行政问责制秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念，突出了公共行政管理中行政权力与行政责任之间的一致性，其实质在于防止和阻止行政“滥用或误用公共权力”的行为，也将着力强化“无功便是过”的新为官之道。可见，行政问责制正是现阶段构建责任的关键和题中之义。

再次，行政问责制的重要价值理念在于控制及其公务员行政权力的滥用和扩张，建有限。在行政活动中，作为行政主体的及其公务员与相对方处于非对等的地位。同时权力本身具有腐蚀和扩张性质，孟德斯鸠认为：古不易的一条经验，法的精神》，商务印书馆偏离的现象是无法避免的由于受中国传统“官贵民贱目前我国“人治重于法治政权力的滥用和扩张，和行政建设的一项重大举措，原则，强调越权无效原则，提倡阳光行政，把公民参与问责作为重要方式之一。随着行政问责的经常化和程序化，间的和谐互动，加快构建有限的步伐。 二、我国行政问责制度存在的问题 我国的行政问责制自制在我国推行毕竟只有短短的五年多时间，一定的缺陷和不足之处，主要表现在以下几个方面： 1.问责主体不明确，异体问责相对薄弱 我国现行行政问责主要是同体问责，权力机关和代议机构的各级人民代表大会反而未能主动起到监督的作用。织责令选举或任命的辞职，责的重点应是异体问责，前中国行政问责实践中较为突出的问题是问责主体缺乏法定的明确性，关的定位较为模糊，能尚未充分实现和发挥。年第12期，第15 2.问责客体即责任人的界定不清，责任界限模糊，问责对象泛化1961年版，第1页。”。[ 罗豪才：《行学》”观念与“畏官”心态的禁锢，加上法律制度不健全等因素的影响，”的现实并没有完全改变。有其合理的理论基础和现实依据。强调“权为民所用必将有利于控制行政权力的滥用和扩张，

2003年启动以来，已经取得了有目共睹的成效。然而，行政问责而且受限于大环境的制约，

几乎全部是由上级或党组织促成启动的，背离了与之间的监督与被监督的关系。即行政系统之外的主体对行政机关及其公务人员的问责。特别是各级作为中国的权力机关，[顾杰：《论我国行政问责制的现状与完善》]

“一切有权力的人都容易滥用，这是万]因此，“行政权的行使与其公益目的的相，北京大学出版社从这个意义上说，行政问责制作为我国干部制度改革”的执政理念和权力与责任的不可分离性 构”[ 孟德斯鸠：《论1996年版，第5页。]控制及其公务员行不可避免地带有作为这种由或党组行政问因此，目执政党与权力机其问责效，载《 理论月刊》2004

有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。实现行政权力与公民权利之而异体问责相对薄弱，页。 从理论上讲行政问责的对象是各级行政机关及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者，即各级机关和各职能部门的领导。在我国各级各类有关行政责任追究的法规制度中，在追究的责任人前面，常常冠以“有关”二字。这种泛化的责任人指定，给操作带来了困难。在具体责任认定时，哪些是有关”责任人，哪些是“无关”责任人，由于权责不清，难以界定。具体表现在: 一是直接责任人和间接责任人划分不清。发生责任问题时，直接责任人的责任比较好确定和追究，而间接责任人是谁则难以确定。二是个人责任和集体责任划分不清。由集体决策执行的事项出了问题的责任就很难界定，因为集体决定的事项往往难以界定具体的个人责任，而名曰“集体负责”，实际上谁也不承担责任。责任人的泛化成为行政问责制实施的一大障碍。

3.问责内容较少、范围偏窄，问责标准弹性过大，影响问责效果 近几年来备受关注的问责事件，性规定。问责事件似乎仅限于那些引起高层重视，涉及人命关天的重大安全生产事故、公共安全事故上，范围偏窄。目前实施的行政问责制缺乏一套普遍、公开、详尽的问责事由标准，同时，问责种类没有法规的明确划定。在责任人应承担的政治责任、类责任中择其利者取之，避重就轻，这种现象并不少见。此外，直接责任和间接责任、执行责任和领导责任缺乏可操作性的界定准则，失之公正。

4.问责程序缺乏操作性，问责效率低 合法正当有效的程序是行政问责向法治的轨道健康、法治与人治之间的差别，以被称作“风暴”，行政问责在程序操作层面存在诸多难点，情权，大众媒体报道的真实性、的是，被问责的抗辩申诉权利没有得到充分的保障，基本上还是幕后权力操作，缺乏应有的透明度。因此，问责程序缺乏法定操作性，不透明，在一定程度上影响了行政问责效能的持续提升。 5.行政问责缺乏法律保障和制度支撑 行政问责需要依法实施：依何程序认定失职定。然而，我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律，党党内监督条例(试行以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，此外还有一些部门规章和地方规章。这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，一、规范、科学的立法支持。各地在问责内容、问责方式等诸多方面往往各行其是、五花八门，处理的结果存在很大的差异性。其问责的内容和范围都存在一定的不确定性，用人失察、领导过失等领域尚未引起重视，责任划分上的弹性空间过大，

也只有程序才能把内在扩张的行政权规束在法律架构中。果敢、迅猛，同时也反映了行政问责在程序设计上尚未完善。具体程序缺乏法律规范性，权威性不足，甚至出现同一事件众说纷纭的现象。

在什么情况下应当追究行政的责任?究竟应当承担什么责任)》、《中国党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》问责标准不明确等问题，

行政责任、道德责任、法律责任四持续发展的保证。权力救济渠道失序无效， ?这一系列问题都需要法律明确加以规问责的依据主要是《中国因而目前行政问责尚缺乏全国性统

缺乏规范显然是内容较少、导致问责缺乏刚性，正是程序决定了问责之所无章可循，公众缺乏知更为重要处理过程处理过程?问责如何启动?由何人对象、而决策失误、意在其严厉、而且在问责的主体、 三、完善我国行政问责制度的思考

责任建设是当今世界各国着力追求的方向，建立健全行政问责制度，是其重要内容之一。行政问责制度是一个庞大的制度体系，健全和完善我国目前行政问责制，应从以下几方面着手。

1.加强异体问责制实施的力度

异体问责是一种更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的问责方式，因而加强我国异体行政问责意义更为重大。在我国以及其它法律体系中，对异体问责均有一些规定，目前的任务是健全和落实问题。为此，一是强化各级人民代表大会及其代表对各级的监督和问责作用。在启动行政问责制程序过程中，可以行使质询权、调查权、罢免权和撤职权。随着民主政治的发展，不仅要强化原有的监督职能，而且可以在此基础上开拓新的监督渠道，进一步建立不信任投票制、制以及主要责任人引咎辞职制等，增强监督的问责手段和力度。二是强化司法机关行政问责的作用。司法机关必须要有公平的心态，公正的行为，以法律为准则，以事实为依据，正确履行自己的权力，依法追究行政过失行为和行政不作为行为者的责任。三是强化媒体的监督作用。利用新闻媒体的报道权对行政机关及其行政人员实行监督，从而对其产生政治压力，发挥问责作用。四是强化公民及公民团体的行政问责作用。人民群众是社会的主体，也是国家权力的主体，目前在我国广大公民及公民团体运用法律武器维护自身的合法权利和利益已不再是个别事例，人民群众对行政机关及其行政人员的批评、建议和行政申诉、控告和检举已成为经常性现象。为此，必须确立公民及公民团体行政问责的主体地位，以法的形式加以确定和保护，必须健全公民行政问责的程序，解决公民如何问的问题，根据公民具体问责事项，明确规定问谁、谁受理、答复时限、处理过程、赔偿标准等问题， 确保公民行政问责作用的发挥。 2.围绕公共权力，规范问责客体的范围，科学、合理、公正地界定责任人

界定问责客体具体对象的范围应该以是否握公共权力为依据，凡是拥有公共权力的组织及其工作人员，都必须对所掌握的公权力负责，根据权责一致的原则，都应纳入行政问责的客体范围。因此，这就意味着不仅要对行政机关及其工作人员问责，也要对各级党组织、权力机关、司法机关、公共部门等组织及其工作人员问责。尽快完善职位分类制度，明确权、责、能统一，加强行政人员的责任观念，划分责任区，明确责任主体，改变权责不对等状况。明确公务人员的责任身份，逐步建立健全干部选拔任用工作责任追究制度，完善执政党问责机制。只有严格党政之间、党政兼职之间、正副职之间、各层级之间的事前职责划分，才能科学、合理、公正地确定事后责任人及其应负责任的范围和程度。因此，我国应尽快制定一部《行政责任法》，从实体上规范问责的具体对象，界定责任人所负责任的范围和程度。 3.界定问责内容，强化问责刚性，实现问责标准法定化

当前我国行政问责的内容模糊不清，问责事由主要是重大安全生产事故、重大公共安全事故等，尚未涉及决策失误、用人失察、领导过失、指挥不当等领域。我国不仅应尽快以法令的形式厘清问责的内容和事由，更要建立一套相对细致、完备的问责标准。问责的事由、免责的事由，必须以规范的列举形式予以表达，以法令的形式予以公布，实现问责内容和标

准的法定化。强化问责刚性，杜绝行政问责的主观随意性和不彻底性，从制度中激发问责的内动力而不是以高层权力启动问责行动，以制度化、法治化引导行政问责从权力问责走向制度问责。

4.完善问责程序，增强可操作性，提升问责的政治效能

完善问责程序是提升问责效能的关键，其核心是强化对问责客体的权力救济，其重点是增加问责的透明度，扩大公众知情权。必须让人民知道自己所做的一切，如果公众不知情，就无法知道谁对公众负责，谁没有对公众负责，就无法对不负责者追究行政责任，因此行政问责制的前提是信息公开。条件。各级要转变观念，由裁量权”，而是必须承担的责任版社2004年版，第92公众的知情权，彻底扭转和社会对信息获取和使用的非对称性状况，要求公开信息，或在公开信息中有愚弄公众蒙骗上级的行为者，必须依法追究其责任。还要建立信息征集制度。公众最清楚，各级及职能部门应不断完善举报制度、诉制度，彻底改变信访找不到人、息渠道的畅通。

5.加快推进行政问责制度的法制化进程 行政问责体系的发展和完善应当以、展和完善为基础，修正和完善行政诉讼制度、立起具有前瞻性的诉讼制度和行政公益诉讼制度。应完善相关的法律法规，如监督法、信息公开法、监督法等，制。应以立法形式对有关规定加以主体、问责救济在内的、全国统一、结合实际的问责法律法规。 总之，行政问责制是我国顺应现代国际形势发展的一项行政改革措施，态责任的补充，也是我国加强政治文明建设的重要内容。处于萌芽阶段，但是随着政治文明的发展和行政问责的制度化建设，断完善，实现从“新制”

《信息公开条例》为行政问责制的实施提供了信息信息是否公开、如何公开以及公开的范围不再是的“自[ 李又才等：《公共管理论》，中国广播电视出]，各级必须按照《条例》的要求依法公开信息，确保对未按《条例》是否适当，社会信访制度、社会考核制度、公民投投诉举报热线电话总是占线的状况，确保行政责任追究信

行政诉讼法和行政复议法等重要法律法规的发行政复议制度以及信访和举报制度等，着重建为公民维护个利和公共利益建构起廉价而高效率的救济机“整合”，形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责

是对应然状虽然我国的行政问责制目前还我国的行政问责制将不”的根本性转变。 页。社会是行政行为的作用对象，行政行为是否负责，到“良制