公共管理的策略

第十二章公共管理的策略

 [本章学习要点]

 企业型政府的涵义及其基本原则  企业型政府的局限

 公共服务的民营化的涵义及其优点  公共服务民营化的几种类型

 公共管理中的“顾客”、“顾客导向”的内涵  顾客导向对公共管理的积极意义

现代公共管理面临的环境较以往更为复杂、更具挑战性，公共管理部门若在实现管理目标，求得组织的生存、发展与繁荣，便要不断地创新。公共管理创新涉及多个层面，如观念的创新、制度的创新、结构的创新、政策的创新等等，其中公共管理的策略与技术也要不断创新，才能有效地实现公共管理的目标。

本章重点介绍现代公共管理学中的三个新策略。它们是：企业型政府、公共服务的民营化、公共管理的顾客导向。值得注意的是，这

些策略都有各自的优势和局限，因此，在公共实践中对这一点应有清醒的认识，在策略的选择上也要充分考虑到各种策略的配套与综合运用。

第一节企业型政府

20世纪80年代，由于全球性的政府财政萎缩，使行政机关的可用资源日趋拮据，公共部门不得不重新改变其动作的程序、成本和管理方法，心求用最少的成本满足更多的实际需求。于是，西方各主要国家开始了新的政府改革运动，许多在企业界运用成功的观念与技术纷纷被引入到行政动作。到20世纪90年代，这种改革运动更趋热潮，在理论方面，西方学者对当代公共管理模式进行了多样设计，其中比较有影响的是美国学者戴维.奥斯本、特德.盖布勒的“企业型政府”模式设计，主张公务员应摒弃传统行政观念，以新的做法与态度对待财政预算，创造更灵活的动作空间。在实务方面，隶属于美国总统的“全国州与地方公共服务委员会”于1993年6月24日发表了对地方行政机关绩效评估的报告，要行政机关应采用的思维与做法，彻底改变现状。西方各国的行政改革方案内容各有不同，但其特点或强调点是一样的，核心理念在于试图创建一个“企业型的政府”这标志着当代政府治理理念的一个根本性变革。

一、 企业型政府的涵义

所谓“企业型政府”，是与“官僚政府”想对应的。它是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员（被称为“公共企业家”）组成，它们能够运用各种创新策略，使原本合僵化的官僚配制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效的动作。与“官僚政府”相比，“企业型政府”是非官僚化的、具有创新精神的、富有活力与生气的、以人民需求为导向的、具有高效率和高效能的政府。

企业型政府，严格地说，应称为“企业精神政府”或“企业家精神政府”。 “企业家”一词，最早始于19世纪初法国经济学家赛伊。安赛伊的定义，“企业家”并非专指私人部门的从业者，“企业家”是能够把低产值的经济资源转移到较高生产力，并获得较大的收获的人。换言之，“企业精神”即应用创新

方法使用资源，以使生产力及效用极大化。因此，在公共领域内设计、执行创新理念，有效促使资源极大化并获得效果和效率的工作者，即被称为“公共企业家”。 企业型政府的理念并非要求政府的动作完全与私人企业一样，而是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争的刺激力量使政府更具活力。

二、 企业型政府的原则

奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书提出了“企业化政府”的十个原则： 这十个原则具体表述如下。

（一） 起催化作用的政府

掌舵而不是划桨。要公共管理过程中，政府不应该无处不在，政府的主要任务是制定合乎公平正义的政策，而不是直接提供某项服务。

（二） 属于社区的政府

授权而不是干预。政府把自己的触角更多地深入于社区，将控制权由官僚组织转移到社区民众，鼓励公众关心并参与公共事务，减少官僚控制。

（三） 竞争型的政府

引入竞争机制。竞争意味着活力，竞争有助于公共服务品质的提高，政府应将竞争观念注入其服务与产出之中，以取代传统独占的观念。

（四） 任务导向的政府

转变规则。政府动作以目标和任务为导向，认清任务的优先次序，借以集中精力并有效支配资源。

（五） 结果导向的政府

将责任从投入转移到生产或结果。政府对其施政结果负责，并将其作为衡量标准。

（六） 顾客导向的政府

满足顾客而不是官僚制度的需要。政府以顾客为本，针对顾客的需求来提供服务，倾听顾客的意见，把创造民众利益、服务民众作为政府目的。

（七） 企业化的政府

挣钱而不是花钱。政府的财政强调开源与节流并重。传统财政理论片面强调节约开支，企业政府则努力从管理人转变为企业家，强调成本意识、节约意识及增加利润的观点，认为机关应发挥企业经营精神，进行有效的投资，以获得更多的收益，解决财政困境。

（八） 前瞻的政府

预防不是医治。事先的预防重于事后的补救。企业型政府重视战略思考和长期规划，通过预选性决策，用少量的费用预防问题出现而不是用大量的费用治疗出现的问题，危机管理能力较强。

（九） 分权化的政府

从等级制参与和协作。企业型政府讲求分权的管理理念，下放决策权，发挥地方政府或派出机关的功能；增加员工的自主权，通过集体努力提高生产力。

（十） 市场导向的政府

通过市场力量进行变革。企业型政府是积极、主动、非官僚化的，它抛弃对行政性计划的特殊偏好，将自己的责任定位于组织市场，并努力将市场机制引入到公共部门的管理中。

三、 企业型政府的设计策略

一、 企业型政府的设计策略

依据上述十个原则，可归纳出如下十条企业型政府的设计策略。

（一）起催化作用的政府借助契约外包、特许制、抵用券，以及税收诱因来实现

从“划桨”到“掌舵”的转型。

（二）属于社区的政府通过财政支援和授权，并提供有效的意见表达通道，鼓励

民众关心并参与公共事务，只有这样，政府才能确定掌握社会问题，真正了解民众的需要，造就有高度自助的市民，形成共同的治理结构。

（三）竞争型的政府以竞争的手段在公私部门寻求多元选择的机会，充分推动公

共组织内的系统及外系统之竞争机制，来提升生产力的量及品质，满足公共服务的需求。对外政府通过竞争性招标方式，促使各私营部门之间为提供公共服务而展开竞争；对内政府通过工作竞争制，促使各公共部门之间展开以“赢得客户”为目标的质量竞争。政府鼓励民间参与提供公共服务，以此刺激政府性病管理，提高质量。

（四）任务导向型的政府即依法行政，又并非事事限于法令规章，而是以人民福

祉为依据，废除大量内部规章制度，并从根本上简化工作及法规，在法律范畴内，允许行政人员以达到目标为指引，发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法完成任务。

（五）结果导向的政府改革传统的事前审慎、事后早早的通病，强调工作的实际

结果，采用全面质量管理和绩效管理的方法，预算和绩效并重，并在绩效测量的基础上实施新的激励机制。衡量绩效的标准主要有两个，即成果和产出。

（六）顾客导向的政府改变传统的行政管理作业流程，建立顾客回应系统，建立

“服务需求调查”、“顾客服务标准作业程序”等，如英国各行政机关普遍订立的公民宪章，美国214个联邦机关制定的顾客服务标准，将各种资源直接交与顾客，供顾客自主选择，提升公共服务品质。

（七）企业化的政府亦即开创进取型的政府，它不仅关心预算，而且关心产出，

重视成本—效益关系，采用开创基金、提高分红制、创新基金等激励手段，来增加政府财源；同时注重节省政府开支、提高行政效率，多途径来解决政府财政困难。

（八）前瞻性的政府通过使用战备规划、未来愿景及其他手段，提高预见能力。

为了延长决策者的时间跨度，它们重新设计预算制度、会计制度和奖励制度，针对未来可能发生的问题，事先做出妥善的对策，做到防患于未然。

（九）分权化的政府通过组织结构的扁平化，减少行政层次，疏浚行政信息传递

的通道，并通过广泛的行政参与、授权部下，分散公共机构的权力，鼓励第一线的工作者自我决策，调动各方面的积极性。

（十）市场导向的政府尽量利用现有市场机制，如财富税、污染费、税收刺激等，

来解决公共问题；并运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，刺激政府机关提高效率。

一、 政府再造的“5S策略”

奥斯和普兰斯特克将上述十项策略加以事整合，提出了政府再造的“5S策略”。

1、核心策略

政府的首要任务是认清政府的角色，决定公共系统与组织的目的，即应先有适当的定位，而后界定其发展的目标和策略。任何目标不明确或目标过于多元与冲突的组织，皆难以获得高绩效。 2、结果策略

引市场、竞争、契约、外包等观念，实施企业管理、竞争管理和绩效管理，增强公务人员的创新动力，以创新更高的绩效。

3、顾客策略

改造组织与顾客之间的关系，了解顾客需求，变更组织结构以符合并顺应顾客的需要。具体策略有：使顾客对政府部门有选择的机会；使顾客对政府部门的选择是以竞争为前提的；政府应建立顾客品质保证指标，以便评价；政府是倾听顾客的声音，

4、控制策略

将重大的决策权从官僚层级手中放至社区。也就是从以往惯用的繁琐法规与命令式的控制，转变为与社区或执行组织分享任务和职责，来达到控制之的目的。它包括三个层面：组织授能，即去除各单位的管制规章；员工授能，即去除各单位内部的层级节制；社区授能，即运用社区组织，协助政府推动事务。

5、文化策略

此处的文化是指员工的价值、规范、态度和期望，目的在于确保每一政府部门的每一位员工均能产生为顾客提供有价值的服务、为顾客服务是他们的工作责任的思想。它有三个途径：改变习惯，即以顾客立场改变工作习惯；感情承诺，即在心理上对顾客认同，承诺；建立必胜的心理模式，即强化员工的自我控制，向必胜目标努力。

二、 企业型政府的局限与问题

从理论上说，企业型政府为当代世界的政府再造提出了新的思维；从实践来看，西方的企业型政府再造运动也带来了良好的效果。然而，企业型政府并非灵丹妙药，也存在着若干局限。

企业型政府最主要的局限，正如许多研究者所指出的，在于政府部门无法，也不应该用私营公司的理念来动作，不可迷信私企的管理。经济学家都同意，政府存在的最重要意义是矫正“市场失灵”。福利经济学的观点认为，政府以财政政策与公共政策介入市场，设立官僚体系执行这些政策，来解决社会上因市场机制失调所产生的问题，这是政府存在的惟一目的。由于市场失灵的现象比比皆是，政府必须经常扮演复制者的角色，不能只强调效率、成本，必须也考虑公平、正义、人道等层面的价值。正如英格拉姆所说，“最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是追求的惟一目的，还在其他目标”政府的管制干预功能是针对市场机制失调的，而企业政府却卸下管制的角色，向市场学习，这似乎在有些角色混淆。因此，公共部门的改革必须兼顾公共部门的物质，不能一味照搬私营企业的组织结构、工作程序与行为模式。

企业型政府在致力于创新与改革的同时，势必带来风险的增大，正像再成功的企业也可能出现经营不善、投资错误，甚至遭市场淘汰一样。如美国加州橙县灵活运用资产进行投资，是企业型政府的一个典范，但1994年投资失利，造成严重的财政危机，些使该政府宣布破产。

另外，企业化政府所强调的弹性、灵活、授权等原则，也面临着执行者“道德风险”的问题，甚至可能出现贪渎舞弊等现象。

对于企业型政府的限制，学者们做出了许多有价值的反思。德里昂认为，企业型政府的理念有着本位自我主义、自私性、刚愎自用、统治倾向和机会主义的特性，南昌这些特性不仅可能导致官僚体制的空洞化，更可能导致无政府状态。贝伦和戈尔揭示了“企业化政府”模式内存在的四大价值冲突和价值矛盾：1、企业界的自主性与政府的民主责任性之间的价值冲突，2、公共企业的愿景与公民参与价值之间的冲突，3、企业运转的隐密性与民主所要求的开放性之间冲突，4、企业管理要求企业敢于承担风险与公共财政处置责任之间的矛盾。 美国学者查尔斯.古德赛提出了与“企业型政府”模式针锋相对的十条原则：1、政府应是由人民通过选举出的代表来控制，而不是由企业家来控制；2、政府为公共利益服务，而不是满足企业家的自我；3、政府必须依照宪法和法律活动，而非目标和任务而活动；4、政府应该与私营企业的主要股东合作而非依据一种合伙人合作；5、政府既应具有灵活性和创造性，以应具有公共责任心；6、政府活动的社会效果固然重要，但必须尊重政府雇员；7、政府采用私人企业的管理模式必须以不违反机会平等和公众监督原则为前提；8、简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序；9、减轻财政负担的设想是可行的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单形式把责任委托给在竞争市场信息中运营的私营公司和个人。民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这包括

打破不必要的政府垄断，在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争。

民营化最显著的特征就是将市场机制引人公共领域，其基本原理就是政府同私人企业以及独立组织订立契约合同来提供服务，把公共资产卖给私人部门，将公共设施民营化，特许设立政府企业，聘用顾问人员，分配政府赠券，出售特许权，给予补贴，以及其他一些选择。

从公共管理发展的未来角度看，民营业员化无疑是各种政府新治理模式的核心要素。如本书以上所述，奥斯本和盖布勒提出了颇具影响的“企业型政府”模式，它可以说是用市场机制重塑政府的典范，而企业型政府的十个原则，几乎都与民营化联系在一起。实际上，政府应是“掌舵而不是划桨”，这一提法本身，就源自萨瓦斯的早期著作，这种政府是一种把政策制定与服务提供分开的体制，政府运作的主要手段是权力转移、公私联合、伙伴关系，等等；其他如属于社区的政府、竞争型的政府、顾客导向的政府、企业化的政府、市场导向的政府，等等，也都与民营化息息相关。

二、 民营化的优点、原因与目标

（一） 民营化的原因

公共服务民营化的原因很多，有预算方面的考虑，管理方面折差异，公共企业的责任问题，政府角色的“正确定位”等。

美国学者萨瓦在民营化问题的探索方面，作了大量的理论与实践工作，他的《民营化：改病善政府的要径》一书自1987年问世后，被译为13种语言出版。在探讨民营化出现的原因方面，萨瓦指出，民众“对政府的不满和政府活动频繁出现问题，使得民营给成为可能的矫正方法”。他列举了绩效不佳的政府服务的种种表现，认为“不论政府机构、政府活动、国有企业还是政府资产，只要具备下列任一特点，都将是实行民营化的对象”。这些表现包括：无效率，人浮于事，生产率低下；产品各服务质量低劣；营利性政府企业持续亏损和债务增加；缺乏管理技能或足够的管理权限；对公众缺乏回应性；设备维护质量低下；资本投入不足；过度的垂直一体化；管理方法或产品过时，缺乏营销能力；目标多样化且相互矛盾；机构使命缺乏相关性甚至误导；资产未充分利用或使用效益不佳；存在违法经营行为；存在盗窃和腐败现象。萨瓦斯分析上述弊病出现的主要原因是

“政府活动是由垄断者实施的，它们缺乏有效利用资源和节约的动力，且不会因绩交不佳受到惩罚”。

当然，上述种种弊病在民营化部门也同样存在，但正如萨瓦斯所指出的，“民营部门经营不善要么被兼并，要么破产，而政府部门经营不善不仅不会被兼并，而且可能获得更多的预算—期望借此提高其绩效，尽管这种做法往往是徒劳的”。 公共部门在提供公共服务方面存在的种种问题，引起了公众的强烈不满，也使得政府的财政压力加大，由此推动了公共服务向民营化转移。 （二）

民营化的优点

无论是从理论上还是从实践上来看，民营化的确存在有许多优点，主要表现在以下几个方面：

1、降低成本

竞争的市场可以提升管理的效率和生产成本的降低。据学者研究，公共服务的竞争性外包平均降低25%~30%的成本。美国学者奥斯本等人在《政府再造》一书中提出了许多地方政府民营化成功的例证。英国的经验显示，一度是政府财政包袱的英国石油、英国航空公司、电信公司等转移为民营化后，从1979年起，英国政府每年增加50%的收入。

2、提高服务质量

美国都市研究所比较肯塔基州和马萨诸赛州的公、私矫正机构，发现私人机构有些微进步；在飞机场，大众速寄系统，以及港口的经营方面，私人部门比公共部门的确有较高的服务水准；在社会服务领域，非营利组织所承包的服务比公共部门提供的服务好。

3、 增加选择的机会

通过公共服务民营化，政府的政策可以促进不同输送系统的发展，使用权公民可以有选择的机会。

4、 整合民间资源用于国家发展

公共服务的民营化，也可以解决政府资金不足、智慧不足、管理能力不足等问题，有效的将民间资源整全到国家的发展之中。

5、 示范效果

由于大部分公共服务不具有市场性，缺乏竞争的压力，通过公共服务的民营化，可以对政府及政府人员造成压力，促使他们改进服务，提高绩效。

（三）民营化的目标

实行民营化的主要目的在于两个方面：第一，利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府服务水平与质量；第二，针对某些政府职能和政府业务，给予删除或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。

具体来说，民营化有如下目标：

（1） 减少政府开支，政府债务； （2） 增加政府收入；

（3） 减少政府在经济和其它方面的干预；

（4） 建立与强化市民社会，弱化政府的社会角色； （5） 改革官僚制，获得公众支持；

（6） 提高公共服务质量和人民生活水平。

三、 民营化的类型

根据萨瓦斯的研究，民营化有以下三种基本类型。

（一） 委托授权

有时又称“部分民营化”。政府把实际生产活动委托给民营部门，但自身仍然承担监督的责任。它要求政府持续的，积极的介入。委托授权通过契约外包、特许、补贴、法律授权等形式来实现。

1、

契约外包

即政府与民营部门订立合同，将部分物品或服务委托民间提供或办理。 2、

特许权

指由政府提供给私营部门（如水电、煤气或交通运输业者）经营权，但政府保留“价格核准权”，费用则由使用者承担。若申请经营者超过一家，则可在部标的情形下，由民众和政府来共同决定核准权。

3、

补贴

即政府通过免税、低息贷款、直接补助等形式，形成“诱因操作”，吸引民营部门参与服务，并使得该部门可以就其提供的服务向公民索要较低的费用。

4、

抵用券

由政府核发给有资格使用的民众，指定消费某类物品。通常社会福利救济就是通过这种方式来实施的。

5、

强制

这也是委托授权的一种形式，指由政府以命令的方式要求私营部门支付强制性的服务，如失业保险金，即是由私营部门为支付分担或共同承担若干社会安全责任。

（二） 撤资

或可称作“移转型民营化”。它这意味着政府放弃某一企业、某一职能或某一资产，公营事业或资产转移向民间。像委托授权一样，撤资需要政府采取直接的、明确的行动。与委托授权不同的是，撤资总体上是一次性工作。

撤资通常可分为三种方式：1、出售，即把企业作为一个可继续经营的实体加以出售；2、赠与，即无偿转移，出售与无偿转移的对象可以是事业机构现有的员工、产业使用者或服务对象、社会大众，以及市场上现有的其人他私人企业或事业机构原有之有的所有人。3、清理结算，即对于经营绩效不佳的公营企业，可通过削减预算、关闭工厂，以及出售资产等方式使之退出市场。

（三） 替代

也可称作“政府淡出”。当大众认为政府所提供的生产或服务不能满足社会的需求，而民间私营部门则意识到此种需求时，私营部门就可以替代政府提供某种生产或服务，以满足社会大众的需求。与要求政府积极行动的委托授权和撤资不同，淡出是一个消极和间接的过程，即政府以消损的形式逐渐被民营部门取代。替代的形式有：

1、 功能不足之替代

即政府不能满足社会需要时，由民间加以补充。又称“民间补缺”。例如，当社会治安日趋恶化，而警力又明显不足时，就可由民间保安公司替代。

2、 政府撤退之替代

随着私人企业规模及市场占有的逐渐扩张，公共部门缩减规模及资源的投入，以利于私人企业的发展。

3、 放松管制之替代

即通过法令的修订，允许私人企业对原本公有独占有的市场环境进行竞争和挑战。

萨瓦斯的三种基本类型，每一类都包括了多种具体的方式，每一种方式都有其优点和缺点，借用丹尼尔.波塔斯的概括，可列表如下。

民营化的各种具体方式都有自己的特征、优点和缺点，它们构成了一个丰富的工具库，可供公共管理者选择，适当应用于公共服务、公共企业和公共资产等多个方面。

四、 民营化的过程及其管理

公共服务民营化不仅是一种经济行为，而且是一种政治行为，需要以不懈的努力和渐进的策略来推进民营化，包括深入研究以获得内部支持，开展公关宣传来争取外部配合，推进税收改革以鼓励民营化，加强立法以扫除障碍，等等。政府必需组织和管理整个民营化的过程，其内容主要包括十项：

（一） 树立民营化的坚定的政治决心

这是实施民营化的最重要的前提，否则民营化过程注定会失败。 （二） 对全过程做出明确的责任分工

民营化是一个极端复杂的过程，需要权威、资源、有识之士，且经常需要咨询专家。

（三） 对民营化项目设定清晰的目标

由于存在许多可取但又相互冲突的目标，必须对目标的设定予以足够的关注。

（四） 选择合适的民营化方式

从前面提到过的各种形式中选择一种或几种，或者精心设计一个多种形式的有机结合体。民营化方式的选择，必须建立在对下述因素仔细分析的基础上：行业状况和发展趋势，别处的经验，政府因素，雇员关系，可能引起的竞争程度，财政状况，可能实现的经济收益和其他收举国估计，以及民营化的目标。

（五） 进行必要的立法改革

民营化可能需要用新的法律保护私人投资者，需要允许公共服务的契约外包，以及出售自然资源等到国有资产或长期使用基础设施的特许权。

（六） 设定良好的民营化程序

为民营化的过程设定清晰、透明的良好等程序，包括竞争性招标、通告、标价和竞标者公示、监督等。良好程序的主要标志有：用公开、公平的标准来审核投标者资格并从中选拔获胜者，设置合理的时间表，确定有关经营绩效、支付额和未来投资要求的明确标准。

（七） 聘用职业评估专家，评估待售资产和企业的价值

评估可以使用很多方法进行，例如打折现金流、清算价值、替换价值、账面价值或比较价值。但是最有效的尺度是通过拍卖、招标、股份公开出售等竞争过程而确定的市场价格。

（八） 解除来自组织内部的阻力

通过允许内部成员与外部企业公平竞争，妥善安置被裁人员，设置再培训项目，保留养老金，提供社会保障，发掘成员的企业家潜能，帮助再就业等到方法，善待组织内现有成员。

（九） 克服来自公众的障碍

民营化并不必然意味着一切由市场定价，还有其他形式，例如必要时可对消费者提供的各种补贴。应努力消解公众对民营化可能伤害弱势群体的担心。

（十） 向公众普及民营化方面的知识

应当让公众了解什么是民营化，为什么要实施民营化，民营业员化可望解决哪些问题，民营化长、短期效果如何，怎样推行民营化，民众从中将获得什么收益，等等，从而获得公众的支持。

五、 民营化的局限

公共服务民营化也存在许多限制。首先，由于政府部门与市场信息部门在本质上的差异，政府许多业务和服务很难民营化。如含人国家主权的业务和事关国家安全的业务。其次，民营化是否真的比公共机构更经济、更有效，也还是个问题。例如，美国自1993年艾森豪威尔政府率先执行商业活动合同外包的计划后，一直为许多总是所困扰。有关合同外包的研究从来就没有做过，到底节省了多少钱，以及节省的钱被用到了什么地方，都没有清算。1990年参议院预算委员会主席在给管理预算局长的一封信中指出，里根政府追求联邦民营业员化的努力，似乎是建筑一个模糊“民营化”意识形态之目标，而究竟是否提升了效率或造成了浪费，却没有认真看待。对于民营化的效率绩效，难以进行简单的判定。

民营化在现实社会中可能导致的问题，主要有以下几个方面： （一）关于公共责任问题

民间组织的营利取向，可能使民营化的公共服务在最高效率、最低成本的指导下，忽略了社会责任与公共利益。 （二）特权与贪污

承包商或代理人和政府官员都可能因为自身谋利的需要而假公济私，欺诈贪贿，民营化为不法官商的勾结提供了便利条件。以美国国防部的契约外包人为例，舞弊欺诈和贪污腐败现象俯拾皆是。1983至1990年，与五角大楼有联系的100

个最大合同承包商中，有25个因采购欺诈而被定罪，其中几个还不止一次。美国司法部在20世纪80年代秘密展开“歪风行”到1990年，总共收回罚金或充公没收2400多万美元，判定贪污罪100多件。值得注意的是，这里所谓舞弊欺诈，并不是指采购合同中一些不经意的小过失，而是对公共行政官员行贿，进而获得秘密的内线消息以利部标；伪造武器检测结果；填写假账向政府虚报要价，等等。

（三）公共服务的不公正

在公共服务转至民间机构后，使用者的付费能力将决定其获得服务的数量和质量，而那些付费能力低或无能力付费者，往往只能得到较低等的服务，由此导致社会服务等级化。 （四）投机取巧

民营机构关心的是利润的获得，对于不具有经济效益的公共服务，往往取巧规避，而只从事较有利的事项，这就使得民营业员机构所提供的公共服务无法满足社会的公正性与社会外部利益。 （五）管理问题

在民营化过程中，由于信息不对称，政府部门往往缺乏对被委托者的有效监控，在此情况下，便容易出现“逆向选择”和道德风险问题。仍以美国国防部的合同为咧，由于缺乏要求公司清白记录本的法律，以及缺少足够的信息系统以便订合同的官员追查以往的公司表现，到20世纪90年代中期，100个最大的国防合同承包商中，因舞弊欺诈而被调查的多达68个，从过去的占1/4上升为占2/3强。因此，即便是极力主张民营化的萨瓦斯，在讨论民营化的必要条件时，也明确指出诸如契约外包的方式，必须建立在对外包的工作内容、预期工作成就的衡量方式、监督方式等信息有充分了解的基础之上。

关于公共服务民营化，历来存在着争论。争论的焦点有：1、经济性：2、管理和效率；3、从意识形态上讲，政府在社会中应扮演的角色。支持民营化者，以公共选择为理论依据，认为政府失灵与市场失灵一样是问题，因为政府组织及公营事业的垄断地位，缺乏生产竞争的压力，造成政府效率的低下。而民营化包含了某种程度的“再市场化”。他们认为通过民营化的方式，可以减少官僚体系的繁文缛节、政府的过度膨胀，可以提高政府的公共服务的品质与效能。民营化的反对者则认为，民营化会侵害主权的完整性，而且会腐蚀民主政治的根基。因为民主政治的基础乃是政治社群的意识，民营化会动摇这种整体意识。而且，民营化的效率至上原则，会“使国家机器变成一部超级竞利的生财工具，政府形成一种拥有管制特权的企业，则民主体制必受重击”。另外市场组织的营利取向，容易使公共服务在效率的观念下，忽略公共责任和公共利益。民营化的反对者认为，维持公共企业将给社会带来经济利益，尤其对弱势群体更是如此。还有不少人提出了民营化是否会带来“财团化”的问题，他们担心民营化的结果可能导致

“公”退出了，“民”不见了，而是沦为非作歹“财团化”，或称“家族化”，财富集中在少数人手里。在西方民营化实践中，也确实遇到不少阻力。反对民营化的方式包拖延、阻止计划实施，设置等程序障碍，组织示威游行，等等。有的甚至使用了暴力手段。在秘鲁，民营化后的公司被炸毁；在希腊，负责民营化的官员收到过死亡恐吓。难怪萨瓦斯惊呼：“民营化就像拆除炸弹，必须审慎对待。” 不过，从现实来看，尽管理论上存在争论，实践中遇到阻力，但民营化仍是各国行政改革的一个基本策略。

六、 各国的民营化及其对我国的启示

（一） 英国的民营化实践

英国是第一个制定大量民营化方案的国家。

1979年当撒切尔夫人初任首相时之时，即提议“缩减国有的疆界”，减少国家对公共事务的干预，继而全国掀起了关于民营化的热烈讨论。20世纪80年代，英国出现了范围广泛的连续出售公共企业方案。

事实上，撒切尔政府的政策特色就是民营化政策，政府将许多营运不佳的政府服务及国营企业民营化。民营化是撒切尔内阁改革政府机构、改善政府功能的一个主要手段。

在改革过程中，各部门首先针对四个问题自我评估，以检视各项服务是否有由政府提供的必要：

1、 这项工作是否有必要做？如果不必要，就不必再进行）

2、 如果这项工作必需做，是否必需由政府来负责？（如果不是，则应考虑民营化）

3、 如果必须由政府负责，那么这项工作必须由公共机构来完成，还是由民间部门来做会更有效率、效果更好？（进行市场测试，让公共部门与私营部门就提供效能、效率进行竞争、比较，以决定由谁来负责。）

4、 如果这项工作必须在政府机构内来执行，那么政府组织是否有妥当的结构足以承担这项工作？是否已将主要的资源充分集中在这项工作的完成上？ 在对上述一连串的问题逐一检讨后，对于是否民营化，如何民营化就一目了然。接下来便是对有些机构进进裁撤，有些转给私人，有些由政府外包民间公司来提供；而对那些仍应由政府机构自身来执行，不能假手他人办理的事项，则要求由执行机关切实检讨自身，如何才能做得更好、更有效率。英国政府并非不假思索地将所有国营企业均予以民营化，而是经过了一番认真的思考与检验。对那些必

须民营化国营事业，也是在较为充分地考虑效率与公共利益二者取得平衡的前提下才加以实施。

经撒切尔政府的多年努力，1987年国营事业占英国GNP比率从1979年的约法三章11.5%下降至7.5%，约1/3的公营事业、65万人员转入民间部门。重要的民营化案例包括1979年的英国石油，1981年的有线与无线电信事业，1984年的英国电信，以及时性1987年的劳斯莱斯汽车。连原先不纳入民营化的邮局、煤矿、钢铁等事业，也在部分进行民营化。如1988年的英国钢铁等。民营化的浪潮试卷了整个公用事业，甚至部分政府业务如文具、公务产品、电脑中心等，也出售给私人部门。在11年间的任期中，撒切尔政府共出售了40%的国营企业。

民营化的政策，在英国已经成了一条不归路。

其他国家也相继效仿英国的民营化方案，它们将民营化视为提升政府效能、增加政府收入的便利手段。公共企业民营化运动试卷全球，首先是发达国家，然后是发展中国家，大量出售各种类型的公共企业。到1992年为止，全世界有7000多家公共企业（其中发展中国家的企业占2000家）被私人买断。国际性组织如世界银行和国际货币基金极力推动民营化，将其作为任何援助计划的一部分。

（二） BOT模式及其在各国的应用

1、 BOT模式的涵义

BOT模式是公共工程民营化的基本模式，是公共服务民营化的具体表现。它由兴建、营运、转移三个阶段构成，即由民间部门组成特许公司，与政府签订合约，在政府特许年限内的特许经营公司自备资金兴建工程，并取得合理利润；民间公司经营期满后，将产权及经营权交给政府。BOT模式实际上就是政府借助民间资金及经营能力，兴办公共建设，政府则给予相关的特许权以保证其获利，是公私部门在公共工程领域协力合作的一种方式。

BOT也可理解为兴建、拥有和转移。

广义地说，BOT泛指以各种特许合约方式进行的所有权与经营权转移的计划

2、 BOT在各国的应用

各国政府包括我国政府。都较为普遍地采纳BOT模式，以解决公共建设所面临的财政困难。

据统计，1985年至1993年，在全球BOT市场中，特许值总量的50%为发达国家所拥有，案例的数量则以发展中国家为大宗，上总案例的66%。按地理位置区分，则是欧洲国家占全球BOT市场信息的32%，亚洲为30%，北美洲26%，

澳洲5%，全球市场信息的41%用于公路桥梁与隧道建设，31%用于铁路，18%用于电厂，5%用于机场，其他类别仅占1%。同时期的BOT市场，亦呈现出增长趋势，1985年为5亿美元，1993年上升到12亿多美元。根据世界银行的资料，1984到1995年，全球八大新兴BOT专案，总金额将近551亿美元包括中国核能发电厂，英法海底隧道，日本关西国际机场等。

亚洲是BOT模式极具发展潜力的地区之一。以我国为例，在长江三角洲，珠江三角洲，长江沿岸的上海、南京等地，都有发电厂、地铁、国际机场之类的重大公共建设采用了BOT模式。在上海，有金山电厂、外高桥电厂、吴泾热电厂八期工程、地铁二期限工程、闵行轻轨铁路、沿浦公路、浦东国际机场、虹桥机场扩建行第二批“十大基础设施”；在广州，有环城高速公路、地铁、沙角电厂、新机场等大型设施。香港的西区过港隧道，用于连接香港本岛与九龙岛，总长度为2公里，工程造价10亿美元，政府采取BOT模式，给予经营特许权30年。再以东南亚为例，泰国为解决曼谷地区的交通阻塞问题，兴建曼谷捷运系统，包括2条捷过路线，总长25公里，建造成本约15亿美元，工期5年。泰国政府给予8年免税优惠，并提供土地和经营特许权约30年。马来西亚兴建西北高速公路，政府给予的优惠措施包括：资助性代款，最低营运税收，经营现有设施，汇兑保证，利率保证。

BOT模式由于引进民间资金兴建工程，大大缓解了政府的财政困难；加上民间经营和管理较有效率，工程质量较有保障，也比较不容易受到外界的因素的影响，因此成为公共服务民营化的最常见的形式之一。

（三） 民营化对我国的启示

1、

实施公共服务民营化不可全盘效仿西方，在慎重行事

公共服务民营化是当前和未来一段时间内世界性政府再造的重要手段，也是我国行政改革的重要措施，事实上，我国在这方面已有一些的成功的经验。如上述BOT模式的应用。但是，政府应该在什么样的环境下保留所有权以及应该在什么样的环境下出让所有权，这一系列问题仍然值得认真思考。实际上，英国作为第一个制定大量民营化方案的国家，其举措并不值得全盘效仿。在公用事业的民营化方面，英国就不是一个好的榜样，其方案的最初实施是由垄断性私营企业代替垄断性公共企业，消费者没有获得多大的好处，工业企业也没有获得多大好处。对民营化的推进，我们应当慎之又慎，尤其是涉及人民日常生活的基本方面。 2、

公共服务民营化后，政府责任依然存在

公共服务民营化后，政府并浊与之完全脱离，其原因至少有三点：首先，公共事业即使民营化后，仍然具有重要的政治意义。公共事业是服务于每一位公民的，其价格的制定和服务的提供不仅是一个经济问题，而且是一个政治问题。其

次，政府一开始并没有建立起竞争的框架，这使得以后引入竞争相当困难，需由政府的持续介入。最后企业潜在的“掠夺性”往往导致市场的无序竞争，需由政府通过建立行业管制机构、制定管制制度来加以控制。管制制度导致了“有序竞争的永恒制度”，在这一制度框架下，管制是永存的。真正的民营化，并不是会造成政府角色的消失，而只是减少了政府活动的范围。政府仍要承担政策说服、政策规划、目标制定、监督标准拟定以及执行、评估及修正等功能，因此，民营化的成功，是建立在一落千丈个健全的政府功能的基础上。

3、

民营化可以通过许多不同的技术与方法来实现

各级政府应当善于学习，善于创新，针对具体实际，灵活运用多种技术方法，推动民营化的进程。

第三节公共管理的顾客导向

20世纪80年代以来，全球开始盛行“全面质量管理”，公共管理领域也受到启发。由此产生了顾客导向的观念。它意味着，从公共管理的TQM角度看，政府服务质量的基础、政府整体效能的提升，核心在于使顾客满意。正如公共管理学家凯德勒所说，以韦伯为主体的官僚典范已经没落了，过去，政府机关是充分惟一的“供给者”，民意代表则通过预算审议成为惟一的“购买者，”“这种垄断”性的供需市场时代已经过去，目前已进入卡耐维尔所说的“消费者社会”，消费者社会有六个特征：品质受重视；生产力提高；服务多样化；服务市民化；服务方便和服务提供的适时性。1990年以来，各国进行的政府改革均十分重视顾客导向，目的在于改变传统的政府权威心态和政府为尊的状况，为公民提供更好的服务。

一、公共管理中的顾客涵义

在公共场管理中，“顾客”一词是个比拟的说法，将政府与公众之间的关系比拟为市场中企业与顾客的关系。对企业而言，顾客是指具有消费能力或消费潜力，会购买产品或服务的人，购买者是否满意，决定着企业的兴衰存亡；对政府机关而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人，他们对公共管理的满足与否，决定着政府的品质与命运。

界定组织的顾客是关键的一步，这将有助于组织明确自己是在为谁服务由谁来判定组织的服务是否有效。

与市场中的顾客不同，公共管理中的顾客，可分为外部顾客和内部顾客两种。外部顾客，指组织之最后政策产出的受益者，包括直接与间接的受益者，亦即政府机关直接或间接接触的对象，通常我们称之为人民，或俗称为老百性；内部顾客，指公共组织内部参与组织管理和运动的成员，他们是公务员，是为民众提供具体服务的服务者和行动者。

二、 公共管理顾客导向的内涵

公共管理的顾客导向，指组织及组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。具体而言，顾客导向的内涵包括：

（一） 站在顾客本位进行思考

组织关心的是顾客而非自身，重视的是问题而非产出。顾客导向的政府管理，是一种“倒流程”的政府管理方式。它好比一座倒过来的金字塔，将塔尖指向到顾客那，政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都要紧紧地围绕着顾客来展开，一切从顾客需要出发，一切以顾客的需求转移，并以顾客的满意度作为政府运行的最大使命各考评标准。 （二） 将顾客视为主要资产

组织真正的资产是顾客，而非收支平衡、盈利增加或其他。组织一旦失去顾客，也就去了它全部的资产。顾客导向的政府把顾客视为组织的主要资产，政府像管理其他资源一样对顾客进行管理。！ （三） 以顾客满意作为组织目标

组织的最终目标只有一个——顾客满意，组织的工作重点在于达到顾客的合理期待和愿望。顾客导向的政府必需做到顾客至上，民众优先，针对顾客的需求生产和提供公共服务和公共产品，以顾客价值作为行政措施的产品和服务，为顾客创造利益和价值。

（四） 建立与顾客之间的长期互动关系

组织不仅根据顾客的需求来设计、提供理想的产品和服务，而且重视与顾客的直接互动，随时了解顾客的期望，并将其作为改进工作和管理的方向。 在顾客导向的社会中，公共服务系统是以市民的需要为中心来设计的，同时也要具备积极主动提供服务的工作人员，以及灵活应变、满足需求的服务策略，这样才能得到公众的支持。

三、 顾客导向对公共管理的积极意义

一个政府要实现良好的管理，对政府效能和服务质量的提高可产生重大的影响。结合戴维.奥斯本、特德.盖布勒和其他学者的看法，顾客导向的政府有如下七个方面的优点：

（1） 可促使服务提供者对他的顾客真正负起应有的责任； （2） 使组织成员在决策时，能减少政治因素的不当干预； （3） 可激发出组织成员中更多的创新行为；

（4） 可让民众在不同种类服务之间做出多样的选择； （5） 其产出效能符合大众的需求，不容易形成浪费；

（6） 能培养顾客的选择能力，并协助其了解本身应有的地位和权益； （7） 可创造更多的公平机会；

政府以顾客或市场为导向，把服务对象的需要放在首要位置，“把资源放到顾客手里让他们挑选”，这就改变了传统上政府的权威心态和政府为尊的状况，改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系。政府不再是高高在上、满足自身组织需要的官僚机构，而是把需要服务的公众视为自己的顾客通过调查，倾听顾客的意见，建立明确的服务标准，向顾客做出承诺并赋予顾客选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。 （二）顾客导向的变革

顾客导向的公共组织管理，与传统的公共组织管理有着质性的不同，它意味着公共管理理念、管理方式的巨大变革。这种变革具体体现在以下方面：

（1）从施政目标由专家决定，转变为对公民需求的考虑，即以人民的需要

和价值作为组织行动的指导，使公共资源的投入与执行政策的过程，均能达到顾客期望的结果。

（2）以成本效益为基础的效率标准，转变为对服务质量以及民众评价的重视。 （3）从依法行政转变为“产品质量”的评估改进，即从消极的控制转变为积极的

服务。

（4）管理理念由控制员工转化为获取员工的认同。

（5）从对特定“功能”、“权威”及“结构”的服从，转变为对“使命”、“服

务”、“顾客”以及成果的高度认同。

（6）责任由法规强制，转变为为公务员自主性的建立与认同。

（7）由一味的遵循“法规”、“程序”，转变为对问题彻底的理解并找出解决问

题的方法。

（8）从“一条鞭式”的管理，转变为寻求民众的支持与认同。

实行顾客导向的政府，可显著提高服务绩效，融洽社会关系，较好地满足社会公众化的多样化需求，同时亦可较大地促进政府的服务质量、服务效率的提高。

四、 如何贯彻顾客导向

（一）实施顾客导向的途径

顾客导向的理念主张将企业管理中顾客至上的精神和方法运用于政府管理，这样的政府把民众尊为顾客，尽量提供高质量的服务，以顾客需要为施政目的，规划各项施政方针，以此获取人民的支持。那么，如何使组织对对顾客负责？通过三种途径：第一，让顾客选择公共组织，这就使组织必需对关注顾客到底需要什么；第二，允许顾客控制资源，关将其置于相互竞争的服务提供之中，即竞争性选择；第三，顾客质量保证，即制定顾客服务标准，并对那些很好地满足了顾客需要的组织进行奖励，反之，则进行惩罚。

顾客选择是实施顾客导向最基本的出发点，要使顾客选择制度有效地发挥作用，至少应遵循以下基本准则：

（1） 应有足够多的服务供应者为顾客提供真正的选择。 （2） 顾客应能开发出服务提供者所需的足够资源。

（3） 顾客应应能获取有关不同服务提供者的质量、成本等明确、可靠、有用的信

息。

（4） 政府应精心建构市场规则，并实施这些规则。 （5） 政府在构恐市场时应该特别关注公平问题。

（二） 实施顾客导向的条件

能够实施顾客导向的公共组织，应当具备如下基本条件：

（1） 组织成员对组织目标具有共同的价值观；

（2） 制定计划的决定因素是理性而非个人权力地位；

（3） 公共组织及其计划必须能够承受来自外界的各种批评；

（4） 行政机关的结构与报酬体系应该能够对变革、调整、创新、替换等，采行支

持性的措施。

（5） 行政机关各部门要既能够固守其权力地位，以能够释放其部分权力。

（三） 实施顾客导向的方法

具体来说，在地公共管理实践中贯彻顾客导向的理念，使之发挥效用，应当注意以下四点：

（1）努力提升公共物品和服务的价值。公共物品各服务的价值主要是指公共物品或服务对于满足顾客需求特别是个性化需求所具有的价值。如果公共物品或服务的功能不能满足顾客的需求，其价值就下降为零，而成为多余功能。只有认真研究顾客需求，才能使公共物品和服务完全服务于顾客，最大限度地满足顾客的需求，在确保公共物品和服务核心价值实现的基础上，努力增加其附加价值，从而提高公共物品各服务的总价值。

（2）尽力将顾客成本降低为零。顾客成本即顾客在使用公共物品和服务过程中的费用和付出，它表现为顾客所支付的货币成本与在整个过程中所消耗的时间、体力、精力等非货币成本的总和。

政府培养自己的忠诚顾客的最有效的方法是尽力将顾客成本降低为零。首先，要对顾客的关键需求进行评估，制定、公告和实施政府的顾客服务标准各申诉处理标准，然后，开始改变政府的行政流程，设定服务绩效的标竿与绩效衡量指标，设法消除使用公共物品和服务过程中影响最大的顾客成本，尽量避免如官僚主义、层次繁多、相互推诿、公文旅行和乱摊派、乱收费等问题的出现。政务公开、现场办公、集中办公、社会承诺制、电子政务等产品和服务受到普遍的欢迎，正是追求零顾客成本的结果。

（3）强化政府内部顾客也是“上帝”的观念。在政府活动中，要使外部顾客满意，首先要使内部顾客，即国家公务员感到满意。作为内部顾客的国家公务员在行政过程中的参与程度和积极性，很大程度上影响外部顾客满意度。无法想象一个过内部顾客都不满意的政府，能够提供令人满意的公共物品和服务给外部的顾客。为此，要充分的体现对国家公务员的尊重与信任，大大强化公务员的主人翁意识；要改变功绩制和传统的绩效考核方式，把每一位公务员与顾客的每一次接触的表现作为奖惩的依据之一，为政府的发展创造巨大的内在动力。

（4）加强与顾客之间的交流与沟通。在政府活动中，要时时检讨并改变传统的生产、提供公共物品和服务的方式，调整行政人员与顾客之间的互动的方式，做到：第一，重视顾客的抱怨，并改善、及时地处理，回馈，使顾客不满意变为满意；第二，重视顾客要求改善公共物品和服务的建议，使顾客的可能不满意变为满意；第三，重视对顾客的承诺，让顾客在满意中更满意。

强调政府对顾客负责，建立灵活迅速的顾客抱怨处理机制和顾客回应系统，加强政府与顾客之间的信息、情感等方面的交流与沟通，可以提高顾客的参与程度，满足顾客的求知需求、交往需求、尊重需求和表现需求，使顾客获得最大程度的满足。同时也将对政府产生非常有益的影响：加深顾客对政府的认知，提高政府在公众中的影响力：提高顾客对政府的忠诚度，形成政府对顾客的凝聚力，发展长期稳定的顾客关系。因此，政府可获得大量反馈信息，提高行政体系对外在环境的敏感度和回应性，更好地改善公共物品各服务，满足顾客的要求，最终为社会创造更大的经济效益与社会效益。

五、顾客导向的若干问题

与市场上的企业与顾客的关系不同，公共服务中的“顾客导向”有其特殊性，以下三个问题应得到特别的强调。

（一）政府员工也是顾客

公共组织的顾客不仅来自政府官员和人民，也包括组织内部的员工，他们也是服务的对象。要求公务人员满足民众需求之前，应先满足公务人员的需求。有满意的员工，才可能实践“顾客导向、民众优先”的服务理念，经营出满意的顾客。

（二）顾客并不永远是对的

在私人部门，顾客也许永远是上帝，但在公共部门，事情要复杂得多。代表公众利益的组织与代表个体利益的顾客之间，难以避免地存在冲突。公共服务系统根据顾客的总体需要，制定出总体政策、服务规则，在这些规则范围之内，组织应向顾客负责，顾客就是上帝，而顾客也应该遵守这些规则，当顾客的愿望与公共组织的政策发生冲突时，政策应当得到优先权。

（三）顾客选择的局限

“顾客选择”是贯彻顾客导向理念最基本的途径。但顾客选择主要运用于服务职能，并不适用于政策职能，在执行职能方面的作用也很有限。例如，税收部门或发证机构可能允许顾客选择不同的办事处，环保部门可能允许污染者选择设备改造或是购买污染信贷，但这些选择都不是用来给执行组织施加压力，使之改进服务质量的。在服务领域，应尽可能地使用竞争性的选择制度，把顾客选择与绩效管理结合起来，以产生足够的“杠杆作用”来促使政府的改革。

本章小结

企业型政府即意指政府部门由一群富有企业精神的公职人员组织，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地动作。

企业型政府具有十大原则，即它是起催化作用的、属于社区的、竞争型的、任务导向的、结果导向的、顾客导向的、企业化的、前瞻性的、分权化的、市场导向的政府。

公共服务民营化是指政府利用市场或私人部门来执行公共项目，参与公共服务的生产及运输队的过程。民营化最显著的特征是将市场机制引入公共领域。

公共服务民营化有利于公共组织降低成本提升质量，为公众增加选择的机会，整合民间资源用于国家的发展，并对政府及政府人员产生示范作用，促使他们改进服务，提高绩效。

公共服务民营化有三种基本类型：一是，委托授权，又称“部分民营化”即政府把实际生产活动委托给民营部门，但自身仍然承担监督的责任。委托授权通常通过契约外包、特许、补贴、法律授权等形式来实现。二是，撤资，或可称“移动形民营化”，即政府放弃某一企业、某一职能或某一资产，公营事业或资产转移向民间。撤资通常有三种方式：出售、赠与和清理结算。三是，替代，也可称“政府淡出”，即由私营部门替代政府提供某种生产或服务，以满足社会的大众的需求。替代的形式有民间补缺、政府撤退和放松管制三种。民营化的三种基本类型包括了多种具体的方式，每一种方式都有其优缺点。

公共管理中的“顾客”分为内部顾客和外部顾客两种。外部顾客是指组织之最后政策产出后的受益者，亦即政府机关直接或间接接触的对象，通常称之为人民；内部顾客是指内部公共组织参与组织管理和运作的成品，即公务员，是为民众提供具体服务的服务者和提供者。

公共管理的顾客导向，指组织及组织成员站在顾客的立场上仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。包括：丫在顾客本位进行思考；将顾客视为主要资产；以顾客满意作为组织目标；建立与顾客之间的长期互动力关系。

从公共管理发展的未来角度来看，企业型政府、公共服务民营化和顾客导向无疑是各种政府新治理模式的积极要素，但是，它们都不是灵丹妙药，而各的其局限性。我国行政改革要充分借鉴其正反两方的因素，探索一种震动最小、收益最大、符合中国国情的改革模式。