中共郑州市委党校学报２０１１年第２期（总第１１０期） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ ｔｈｅ Ｐａｒｔｙ Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ ＣＰＣ Ｚｈｅｎｇｚｈｏｕ Ｍｕｎｉｃｉｐａｌ Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ Ｎｏ．２，２０１１（Ｓｕｍ，１１０） 政治与公共管理 比较视域下中国古代官僚制度的弊端探析 马欣荣 （厦门大学公共事务学院，福建厦门３６１００５） 摘 要：中国古代官僚制度是中国政治文化的一个重要组成部分，也深刻影响着中国当代的政 治构架和行政方式。作为最早的官僚体制，中国古代官僚政治有其优点但也存在弊端。从中国古代 官僚政治的弊端探讨其在权力结构、政治伦理、权利义务关系等方面表现出来的特点，并且与韦伯所 呈现出的科层制官僚政治相对比，从而反思当代政治文化和行政实践。 关键词：官僚政治；科层制；法理型政治；伦理政治；官本位 中图分类号：Ｄ６９１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１—６７０１（２０１１）０２—００５７—０３ 春秋时期，中国构建了世界上最早的官僚体系， 君主的力量。正如余英时所说，“中国的官僚制度虽 这一官僚体系与皇权相匹配，构成了古代中国比较成 然经常受到君尊臣卑原则的干扰，但是由于统一帝国 熟的治理模式，马克斯・韦伯称之为“特别现代的、和 的规模庞大，组织复杂，与此一规模与组织相应的官 平的和官僚体制化的社会最完美的代表”…。秦朝封 僚制度也具有抗拒干扰的巨大潜力” 。当然，上述 建制为郡县制所代替，中国传统官僚制正式形成；隋 所说的官僚机构的理性化特点是一方面，官僚制度对 唐时期科举制发展，标志着中国传统官僚制走向最为 君主的抵制也有另外的原因。美国学者孔飞力认为： 完善的形态；清朝覆灭以后，制度层面的传统官僚制 “要抵制专制权力并不需要苦心经营，官僚机器本身 瓦解，但文化层面的官僚主义和官本位思想在很长一 颟顸迟缓的工作方式，就足以让抵制专权的诡计得 段时间内依然存在。 逞。这也说明，官僚集团的形成不是借助于主动经 一、中国古代官僚政治的特点 营，而是依托官僚体制本身而形成的。” 所以，我们 １．官僚政治与封建皇权存在着潜在的紧张关系。 通常所认识的君尊臣卑、君权压制相权这些单向的关 从权力结构方面讲，皇权专制和官僚制度是政治体系 系并不能反映官僚制度和专制皇权的全貌，在职能表 中既相互依附又有互相牵制的关键要素。在专制社 现上，官僚一方面维护帝王的统治，另一方面对封建 会中，官僚政治在某种程度上可以看做是皇权的延 皇权起到一定的牵制作用。可以说，官僚制度自身的 伸，经过历代王朝的不断完善和改进，形成了一套比 特点决定了二者之间互为消长的格局，这就构成了中 较完善和成熟的行政制度，作为“治理帝国所必不可 国古代政治传统的一个鲜明的形态。 少的一套行政机器，没有这套机器君权本身即无法发 ２．儒家伦理奠定了官僚政治运行的行政文化生 挥” 。不过，官僚制度并不仅仅发挥执行君权意志 态环境。中国古代的官僚阶层在两千多年的时间中， 的机器作用，在某种程度上还具有自身的自主性。其 之所以坚持儒家学说作为其实行统治的工具，并不断 自主性正如艾森斯达在总结官僚制度时曾经指出的 地将自己的利益与精神融入其中，是因为儒术是“最 那样，官僚制度通常都建立并维持若干普遍性的法 便于专制”的手段，儒家的天道观念、大一统观念、纲 度，这些法度多少是照顾到人民的一般利益的，对于 常教义对于专制官僚统治是缺一不可的 。古代官 要破坏此种法度的外来压力（如君主或者是特殊阶 僚集团作为儒家学说的具体推行者，其观念与行为电 层），官僚制度都尽可能的加以抗拒；官僚制度中的分 受到儒家思维的左右。可以说，自封建专制制度建立 子（即官吏）往往也把自己看做是国家或社会的公仆， 尤其是汉代董仲舒“罢黜百家，独尊儒术”以来，儒家 他们并不认为自己只是统治者的私臣 。既然官僚 进一步成为政治的工具。对于这个问题明显地反映 制度形成了自己本身的一套理性化和制度化的行事 在官僚的准入机制上。我们知道，科举考试是古代中 规则和价值倾向，那么它就具有了自身的意志和特 国专制社会中选用人才的主要方式。一是政治官僚 点，当君主个人的意志与官僚机构本身的目标形成冲 大多循科举之路登上政治舞台，而登上这一舞台的前 突的时候，官僚机构并不会绝对服从君主的意志，必 提条件，就是熟读伦理政治的经典文献；二是他们运 然对君主权威会有所“反弹”，如此一来就形成了制约 用权力所依据的是儒家伦理政治经典。如此说来，科 收稿日期：２０１１一Ｏｌ一２Ｏ 作者简介：马欣荣（１９８５一），女，山东威海人，厦门大学公共事务学院硕士研究生。 ５７ 马欣荣：比较视域下中国古代官僚制度的弊端探析 举制度等官僚选拔考试中所反映的儒家伦理的道德 担当，成为检验可否为官的试金石。而科举制本身就 足培养服务于官僚政治的人，也正如马克斯・韦伯曾 经说过，科举制使应试者和中选的文人士子成为竞争 对手而不再能结成反对官僚贵族的团体，因此科举制 度培养不出官僚政治的反对力量 。除以科举考试 来选贤任能的选拔方式外，还有官僚诠选、选授、荫 补，甚至有西汉的赀选、清代的捐纳等一系列任用官 员的方式，这种形式常常被忽略。选举方式的名称虽 多有改变，但是其本质是一致的。这些方式要么为旧 的特权阶层子弟进入仕途提供便利，要么以富求贵、 以钱买官，造成了世风的败坏，也使得官僚制度下聚 敛钱财、受贿贪污等腐败现象在众多朝代成为不可避 免痼疾。 ３．民众、官僚、皇权三者矛盾的权利义务关系。 第一，儒家伦理提倡民本思想。在现实生活中，民本 不等于民主；相反，民众与官僚阶层之间呈现一种权 利和义务相分离的局面。在古代官僚政治下，民众只 有义务，官僚和君主则拥有不受限制的权力。在王朝 开国的初期，民众经过战乱都亟需一个超越他们之上 的权威来作为代表。此时只要付出很少的代价就可 以获得民众的支持及统治的合法性，但是在一开始打 上“奉天承运”“天子”的名号、实行轻徭薄赋政策的 统治者和官僚，在王朝的统治后期几乎都忙于兼并、 发财、享乐，将民众的利益置于脑后。民众受教育程 度低，在中国历史的大部分时期内，“民告官”一直是 一个难以成功的事情，民众宁肯相信“官官相护”， “胳膊拧不过大腿”，最终在走投无路的时候揭竿而 起，也不去告官。于是，在专制君主——官僚——民 众之问就形成了这样一种颠簸不破的政治文化格局： 官僚利益分赃、民众负担税赋军事等义务，盼望圣君 贤相统治，并且几千年未改变。第二，官僚有自身独 立的利益，成为相对独立的体系。在中国古代的制度 框架内，权力和地位是政治的依归，因此，较少看到公 共关怀，政治往往演变为权力争夺的角逐场。２０世纪 ２０年代陶希圣曾经说过，“中国的士大夫阶级……其 个人的生活依赖地租，其阶级的生存赖赋税，其身份 的信仰由知识独占。所以，士大夫阶级一方面和地主 有共通的利益，一方面却与生产组织中任何阶级利益 不同”。从中可以看出，官僚阶级在权力与金钱结合 紧密的社会中，官位和权力为官僚们带来了丰厚的经 济受益，这也是人们对官僚阶层趋之若鹜的原因。具 体来说，官僚阶层通常是集地主经济、商业、高利贷为 一体，并［ 除了俸禄之外，都拥有土地，是族产、学田 和积谷的经营者，可以通过收取地租获得经济利益， Ｆ』－在朝的官员可以利用职权进行商业活动，甚至是 投放高利贷，并且通过后者得到的收入远远高于官奉 所得。人们都熟知几千年专制社会以“重农抑商”为 传统，却忽视了上述所隐藏的现象，而这恰恰是几千 年来官商勾结的规则。当官员以“为民谋利”的名义 来实现个人谋利时，集权、官营经济形态、贪赃枉法风 气等也都之而来了。第三，非正式制度对官僚制度产 ５８ 政治与公共管理 生难以估计的影响。官僚制度本身具有很强的客观 性，但是其底层存在一个巨大的漏洞，就是胥吏制度， 胥吏不是经过严格选拔而来的，由于他们熟悉旧犊成 规，为正途出身的长官所仰赖，久而久之，一切行政业 务都落人他们手中；但是不幸的是，这些人（尤其是县 级的胥吏）和社会上的特殊势力（豪强）等最容易勾 结在一起，因此官僚制度的客观性遭到很严重的破 坏，吏胥制度不能算官僚制度的正式组成部分，但是 其影响所及有时候竟足以使得整个官僚制度为之失 灵 。 ４．以形式主义为特点的官本位文化。官本位作 为官文化的重要内容，包括这样的含义：任何一个官 都有其所管辖的范围，官在其所管辖的范围内是最高 的主权者，官员的地位由其职位决定，各等级的官构 成集权官僚制的主体 。官本位文化主要以官僚身 份与形式主义两种形式表现出来，即以“父家长”为中 心的家族制和宗法组织是传统中国社会的基本组织 形式，在这种社会组织形态下呈现一种格局：国与家 相通，君权与父权相通，君王是最大的“家长”统揽国 家的大权，而且由于官僚体制下官员的任免和管理本 身就是自上而下的，官吏“对上负责”也就成为理所应 当的事情。不难看出，在只有自上而下的管理而无自 下而上的监督的体制下，官员的升迁和降黜之权操纵 于上司的手中，这就必然会形成官员对上级强烈的依 附性，处理公务只对上负责，唯命是从，照章办事，那 么为了迎合上意，也就理所当然地编造出一些形式主 义的噱头，行动上让上级了解到自己在贯彻指示，得 到上司的肯定。因此，在官场上虚报、谎报以及隐瞒 之类的腐败风气也就自然而然地蔓延开来。当然，官 僚对上级是依附性的奴才，但对于臣民来说他们又变 成了主子。我们知道，“礼”本是中国古代官僚政治所 遵循的一种普遍的伦理规范，但是在官僚政治的发展 史上，“礼”的要求却衍生出一些烦琐的程序和规范， 最后流变为敷衍、糊弄和走过场的形式主义。于是， 官僚主义和官僚作风严重，独断专行、遇事推诿、不负 责任已然见怪不怪了。 二、韦伯的科层制与中国传统的官僚政治 韦伯致力于研究建立在理性主义之上的现代社 会的特征，他指出：现代西方文明有别于其他一切文 明之处，就是它显示出了一种特别的理性主义，而他 工作的重心就是去了解及说明这种特别的理性主 义 。政治上的官僚制的行政体系就是理性主义的 现代社会的一个主要特征。法理型官僚制具有以下 几个特点：一是法律化、程序化的等级制度；二是从属 关系由严格的职务或任务等级序列决定；三是消除了 人身依附关系；四是拥有完美的技术化程序和手 段 。在这里要强调的两个问题是：韦伯所说的官 僚制也仅仅是一种理想类型，他也并没有将其与当时 的现实官僚政治进行印证或者比较，因此我们说，韦 伯所说的官僚制并非当时西方社会或者德国社会政 治与行政的全貌。即使韦伯构建了一个理性官僚制 的社会组织形式，他本身也不否认即使在法理型官僚 马欣荣：比较视域下中国古代官僚制度的弊端探析 制之下，人格化的官僚个人本身也会猎取政治权力， 投机钻营，由于人情关系所造成的官僚体制的内耗也 是不可避免的。韦伯同时也认为中国的传统官僚制 度有相当突出的成就，这也是中国获得长期政治稳定 的重要因素。法理型官僚制度本身要求对事不对人、 上下权责分明、职能分工专门化等这些基本的要求都 必须通过理性的规划才能够达到，在这一点上，中国 传统官僚制度无论是在中央还是在地方都表现出高 度的理性成分。不过，即便是中国官僚制度的理性设 计十分精良，但也因中国政治文化传统的固有的伦理 政治色彩将其消解，打上很多人格化、人情化的烙印， 与西方法理型社会中的官僚政治形成了很大的不同。 主要有以下几个方面： １．人治与法治的社会形态。有关人治还是法治， 主要是在人伦社会与法理型社会的不同情境下进行 讨论的。在人伦社会中，有法是一回事，是否严格制 定法律、执行法律则是另外一回事。法的制定随意 性，法律不能够发挥作用，自然不能够解决官僚腐败 的问题，也无法逃脱出朝代更替循环的历史轮回。作 为人格化的官僚主体，中国古代官僚在制定或修改法 律的时候，首先是从自身利益出发，法律首先要体现 官僚阶级的意志。儒家思想提倡“君使臣以礼”，“刑 不上大夫”，因此执行法律的各级官僚“亲着断其生， 疏者判其死”，服从权力而不是服从于法律，处理日常 公务具有很强的任意性。 ２．人身依附关系与契约关系。马克斯・韦伯的 科层制的一个重要特点就是公务关系与私人关系的 割离。“现代官僚制的新特点在于，官僚制组织中的 官员，是根据契约关系雇佣和经过培训并领取薪金的 公务人员，虽然，作为官僚制组织，在结构上也分为高 级和低级，因而官僚也分为上级和下级，但是，他们依 照法律规定进行工作，所以，他们之间不是一种附庸 关系” 。而中国古代官僚政治则不同，官员们忠于 自己的上司而非制度本身，形成了强烈的人身依附关 系，在这种关系下，所服务的对象必然更多是上级的 个人，而非与之有契约关系的民众。 ３．儒教伦理与新教伦理。官僚的精神基础是与 世俗理性主义相联系的儒教伦理。与新教竭力造成 对现世的紧张关系相反，儒教伦理是“那种把对现世 的紧张关系，无论在宗教对现世的贬低还是从现世所 受到的实际拒绝方面，都减少到最低限度（在意图上） 理性的伦理”。这种伦理要求的核心是“虔敬地服从 世俗权力的固定秩序”；而理想的人格，即君子的“优 雅与尊严”则表现为“履行传统的责任义务”ｕ 。所 以，大多数的官僚在政治体系内部处于一种维护既得 利益和既有统治的角色，这就与新教伦理所紧密相关 的资本主义精神十分有别，也与理性化的现代社会的 精神要求相异。 ４．行政管理效率的差异。理性官僚制的一个重 要作用在于通过非人格化、程序化的手段，达到行政 效率的最大化，然而这一点正是中国古代所缺乏的。 政治与公共管理 中国古代有着庞大的等级科层体系，但是科层组织是 由以文学见长的世俗官僚组成，在统一的专制国家形 成之后，便成了阻止行政管理理性化的吃国家俸禄的 阶层，因为这个阶层没有专门的行政管理知识和技 术，也就根本无意去发展理性的行政管理。对于这一 点，韦伯认为中国古代官僚制始终没有发展起现代官 僚制的专业管理技术。 揭示了中国官僚政治的弊端，这并不意味着我们 否定这种官僚政治的优点，也并非全然承认西方政治 体制的优点。相反，我们在承认官僚政治的优点的时 候，更应当正视中国官僚政治所呈现的特征。中国官 僚政治既呈现出理性化的成分，又同时缺乏法理型社 会中应有的理性化的制度背景。现代社会对理性化、 专业化和非人格化的要求越来越高，官员自身却无法 摆脱中国传统官僚政治形成的官僚心态，这也深刻影 响着当代行政管理对效率和公平的诉求。“关系政 治”不曾消失，钱权交易也废而不止，腐败成为官场名 而不宣的潜规则，权大于法、情大于理、关系大于能 力、依附大于独立、身份大于实力等现象，使统一思想 多于解放思想、中庸保守多于创新激进，进而使人的 依附性奴才人格有余而创造性主体人格不足 。这 一系列的情况都是我们当今在制度建设之外更需要 解决的问题。设计一种官僚制的组织模式是容易的， 但关键是如何将官僚制组织模式中的伦理价值要求 能够以现代的方法得到践行，这才是最根本的解决之 道。 参考文献 ［１］［德］马克斯－韦伯．经济与社会（下册）［Ｍ］．阎 克文译．北京：商务印书馆，１９９７．３７４． ［２］［４］［８］余英时．中国思想传统及其现代变迁 ［Ｍ］．上海：华东师范大学出版社，２００４．３１８，３２３， ３２５． ［３］Ｔｈｅ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｙｓｔｅｍｓ ｏｆ Ｅｍｐｉｒｅｓ，ｔｈｅ Ｒｉｓｅ ａｎｄ Ｆａｌｌ ｏｆ ｔｈｅ Ｈｉｓｔｏｒｉｃａｌ Ｂｕｒｅａｕｃｒａｔｉｃ Ｓｏｃｉｅｔｉｅｓ，ｔｈｅ Ｐｒｅｓｓ ｏｆ Ｇｌｅｎｃｏｅ．１９６３．２７３—２７６． ［５］［７］刘建军．中国古代政治制度十六讲［Ｍ］．上 海：上海人民出版社，２００９．１１３，１１３． ［６］王亚南．中国官僚政治研究［Ｍ］．北京：中国社会 科学出版社，２００５．６９． ［９］刘永佶．中国官文化批判［Ｍ］．北京：中国经济出 版社．２０００．２３４． ［１０］［德］马克斯・韦伯．新教伦理与资本主义精神 ［Ｍ］．康乐，简惠美译．桂林：广西师范大学出版 社．２００７． ［１１］［１２］张康之．韦伯官僚制合理性设计的悖论 ［Ｊ］．江苏社会科学，２００１，（２）． ［１３］［德］马克斯・韦伯．儒教与道教［Ｍ］．王容芬 译．桂林：广西师范大学出版社，２００８．２８０． ［１４］韩庆祥．现代性的建构与当代中国发展［Ｊ］．天 津社会科学，２００４，（３）． ［责任编辑王亚伟】 ５９