应用
唐泽林
（新疆交通投资有限责任公司，新疆乌鲁木齐830000）
摘要：从金融、货币、土地、环境等政策层面分析了近年来PPP模式得到广泛应用的原因，并通过对比，剖析了传统自
建、BT、BOT等建设模式和PPP模式的特点、优劣以及适用条件，阐述了PPP模式在公路建设中涉及到的内容与操作流程，可为采用PPP模式进行建设的公路项目提供实操指导。
关键词：PPP；社会资本；BOT；融资；公路建设项目中图分类号：F540.34
文献标识码：A
0引言
近年来，政府与社会资本合作模式（PPP模式）风头大盛，中央力推，地方热捧，资本青睐，在我国交通、市政、水利等传统基础设施和公共服务领域得到了广泛的应用。PPP模式是一种新型投融资加建设运营管理模式，第一个P是政府方（Public），第二个P是社会资本方（Pri⁃vate），第三个P是指合作（Partnership），即政府与社会资本合作。PPP项目的核心就是政府找一个能自己少出钱、多办事、办好事的机制和模式，把政府体制外雄厚的社会资本吸纳过来一起做政府想做而短期内又没有足够资金去做的关系国计民生的项目。
由社会投资方自行投融资建设好，在一定的年限内由投资方运营获取收益，到期后移交给政府，由政府接手运营，政府既达到了完成道路建设的目的，又可以收取通行费，这就是BOT模式。1.4PPP模式
PPP模式即政府与社会资本合作模式，达成特许经营权
协议，形成“利益共享、风险共担、全程合作”新型伙伴合作关系。目前国内PPP项目在操作模式上一般是政府方
下属平台公司与社会投资方合资成立一个项目公司，再与政府方按BOT模式进行建设，政府方下属平台公司作为出资人代表，代表政府方与社会投资方合作。比如一条经营性收费公路，政府方下属平台公司与社会投资方成立项目公司（SPV特殊目的公司），在项目公司中，政府方代表应不具有对公司的实际控制力及管理权。项目公司与政府部门指定的实施机构（一般为交通运输部门）签订特许经营协议。PPP模式能够做到不让投资方吃亏，也不让其像BOT模式一样获取暴利。所以通常情况下会测算社会投资方收益的上限与下限，超出的收益归政府所有或与政府下属平台公司分成，不足部分由政府方财政通过可行性缺口补贴一部分。就收费公路来说，只需要规定一个上限车流量与下限车流量即可，然后与社会资本方谈风险分担条件。
1政府投融资建设项目基本模式
1.1自建模式
自建模式即在政府授意下，政府下属企业向银行贷
款，企业有施工能力就自行建设，没有施工能力就引进一家施工企业建设，大型项目有时也采用施工总承包或者EPC（设计采购施工/交钥匙总承包）管理模式。1.2BT模式（建设-移交）
比如说一条公路的建设，政府方短期内有资金压力或
融资不畅，就引进社会资本投资建设，政府若干年内通过安排财政预算回购，这就是BT模式。这种模式下，投资方是债权人，政府是债务人。政府其实是做了笔次级贷款，也就是说银行不愿给政府方（或其下属平台公司）贷款，社会投资方来给政府方融资。不过在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）出台后，为减少地方政府性债务，BT模式逐渐不被采用了。1.3BOT模式（建设-运营-移交）
比如一条经营性收费公路，政府方招来社会投资方，
2PPP模式得到广泛应用的原因分析
2.1地方政府融资遭遇瓶颈
在传统建设模式下，地方政府过度依赖贷款、发行地
方债等传统融资方式，在实施过程中对项目建设干预过多，形成了债务风险的同时，也不利于项目的自主建设。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》
收稿日期：2018-03-27
作者简介：唐泽林（1981—），男，湖北麻城人，高级工程师，主要从事项目前期可行性研究、融资方案策划、工程管理等方面工作。
3
总464期
2018年第14期（5月中）
（财预〔2017〕50号）、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等系列管控文件出台后，地方政府融资遭遇重大瓶颈。2.2土地财政难以为继
以前地方政府通过出卖土地，取得财政收入的同时还
能够撬动大量资金与项目。现在，一方面土地资源有限，地卖得差不多了；另一方面，国家土地、环保政策收紧，土地财政难以为继。2.3政府财政预算日益紧张
根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》
（国发〔2014〕43号）及《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）等文件精神，为防止过度举债，地方性政府债务要纳入政府预算管理，在政府财政预算日益紧张的情况下，难以安排专门预算用于项目建设。2.4银行削减项目贷款
目前世界经济仍然处在敏感时期，经济复苏的基础依
然脆弱，特别是美国加息周期的确定，导致主要经济体跟随加息的预期升温，流动性持续趋紧。我国在供给侧结构性调整的进程中，中央银行针对普惠金融增加流动性供给，使得原本紧张的大型项目融资更加困难。另外，银监会不断提出信贷规范的窗口指导意见，商业银行信贷风险偏好更趋谨慎，导致地方政府急缺建设资金。
33.1PPP模式与传统模式的区别、优势及存在的问题
（PPP1）模式与传统模式的区别
操作方式不同
在BT模式下，社会投资方与政府方或政府方下属平台公司是债权人与债务人关系；在BOT模式下，社会投资方是项目公司独资股东，政府方或其下属平台公司不参与，社会投资方常常获得暴利。在PPP模式下，社会投资方与政府下属平台公司是合作伙伴，与投资方一样都是项目公司股东，除PPP合同中约定作为特殊股东外，可参与收益分成。
（2）参与的内容与期限不同
传统项目模式如BT、BOT、BOO等的运用，往往是项目已经过政府方的规划、可行性研究、初步设计后，社会资本通过参股、投标等方式参与到项目中。社会资本不参与项目前期策划及决策，只参与后期融资及建设运营。而PPP期、建设期、运维期、移交期）模式中社会资本进入到项目的全过程，参与的内容包括项目策
（准备期、投融资划、可行性论证、公司结构、融资方式、利益分配、风险分担、效果评价等。在参与项目期限上，BT模式下投资方快进快出，BOT、PPP模式因为要进行运营，可能需要十几年甚至几十年才能退出。3.2（PPP1）模式的优势
有利于节约项目费用
在项目初始阶段，社会资本与政府共同参与项目的识别、可行性研究、融资等项目建设过程，保证了项目在技4
术和经济上的可行性，缩短了前期工作周期，使项目费用降低。而且只有当项目完成并得到政府批准使用后，社会资本才能开始获得收益。因此，PPP模式有利于提高效率和降低工程造成价，能够消除项目工期风险和资金风险。
（2）政府部门与社会资本优势互补
政府部门和社会资本可以取长补短，发挥政府行政和社会资本财力的优势，弥补对方的不足。
（3）风险分配较为合理
了一部分风险，减少了社会资本方风险，从而降低了融资PPP在项目初期就协定了风险分配机制。由于政府分担
难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。3.3（PPP1）模式应用中存在的问题缺乏权威的规范性文件和法规支持，法律风险较大
国内PPP领域仅有一项部门规章，主要靠数量众多的规范性文件指导。国家发展改革委与财政部两部门发布的政策性文件存在很多冲突和不一致的地方，主要体现在对于实施机构、前期工作、入库要求、操作程序、社会资本的选择方式等方面。规范性文件的法律位阶低、相互之间存在冲突、权威性欠缺，难以取信于社会资本及公众。这种政策混乱局面，给地方政府实施PPP项目带来了实质性困难。另外，PPP模式的内在要求与现有预算、土地、税收、融资、国资等法律规定存在衔接不畅的问题，甚至有明显冲突，导致PPP运行中法律风险较大。
（2）地方政府对PPP模式缺乏合理控制
地方政府目前对PPP模式有一哄而上、乱箭齐发的趋势，不仅无助于缓解地方债务风险，还有可能带来新一轮危机。可能出现旧的政府融资平台没有控制住，却又出现新的开口，新旧平台可能会再次引发地方性债务规模的膨胀，带来新的金融风险隐患。
（3）难以实现基于项目现金流的融资模式
基础设施项目投资规模动辄以亿元为单位，依靠表内融资或主体担保，社会资本普遍无法承受。唯有通过以项目现金流为基础的项目融资，实现表外融资和有限追索，才有可能打破融资困局，为PPP模式提供稳定的资金支持。不过，国内的使用者付费项目普遍收费不足，政府付费项目又面临低层级政府“小马拉大车”、事权与财权不匹配、历史欠债或违约问题突出等现实因素的制约，难以普遍实现真正意义上的有限追索性质的项目融资。依托央企主体信用的PPP融资模式，抬高了央企的资产负债率和或有负债风险，不可持续。
44.1PPP模式在公路建设项目中的应用
（项目的识别和准备
1）交通运输主管部门依据交通发展规划，在项目前
期研究论证阶段，选择合适的项目将其纳入PPP项目库，报人民政府批准，并确定实施机构。收费不足以满足成本
回收和社会资本方合理回报的，可考虑给予合理的财政支持。符合《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》要求的项目，可申请车辆购置税资金支持。
（2）项目实施机构组织编制工程可行性研究报告，召开专家预审会。通过评审后，再委托第三方编制PPP项目实施方案，内容包括项目概况、运作方式、社会资本方选择方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。对于申请车辆购置税资金的项目，还应当在实施方案中提出资金申请理由及支持额度。
（3）实施方案编制完成后，实施机构组织专家评审。实施方案通过评审后，项目实施机构将修改后的实施方案连同其他项目材料一并提交本级财政部门，并配合做好物有所值评价，对需要财政投入的项目还要做好财政承受能力论证工作。拟申请车辆购置税资金支持的收费公路PPP项目，还要向交通运输部提交项目资金申请函、通过专家预审查的工程可行性研究报告、项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等相关材料。交通运输部对收到的材料进行审查，对通过审查的出具资金安排意向函，明确资金支持的方式和规模上限。4.2社会资本的选择
通过审查的项目，项目实施机构委托下属平台公司与
潜在社会资本就优惠条件、风险分担范围、收益分配机制、收费期限等进行前期谈判，达成初步一致。然后通过招标选择具有相应管理经验、专业水平、融资实力以及信用良好的社会资本方作为合作伙伴（特许经营者）。
通过招标选定社会资本方后，项目实施机构与社会资本方签订初步PPP协议与投资协议，政府下属平台公司与社会资本方拟定股东协议、公司章程，由社会资本方主导注册成立项目公司（SPV特殊目的公司）。股东协议主要约定各股东方出资比例，公司章程主要明确公司今后的治理模式。最后由项目实施机构与成立的项目公司签订正式PPP项目合同。4.3项目的实施
签订PPP项目合同后，项目公司就可以按PPP项目合同
约定的条款履行合同了，主要包括项目设计及优化（一般从工可审查后修改期或初步设计阶段介入）、贷款融资、建设、管养等内容。在工程可行性研究报告、初步设计及施工图设计编制和批复过程中，还需要同步办理一系列专项批复手续，主要包括规划选址、用地预审、社会风险评
交通世界TRANSPOWORLD估、节能评估、行业审查、水土保持、地质灾害评估、压覆矿产评估、文物保护影响评估、环境影响评价等。项目公司要按照特许经营协议约定统筹项目投入和产出，严格按照设计文件组织工程建设，加强施工管理，确保工程质量，并对工程质量负责。4.4项目的运营与移交
项目通过交工验收并获得批准使用后，项目公司根据
相关法规、标准规范和特许经营协议，对项目及其沿线设施进行日常检查、维护、运营，保证其处于良好的技术状态。项目实施机构每3~5年对项目进行中期评估，分析项目运行状况和合同的合规性、适应性和合理性，评估发现问题的风险，制订应对措施。PPP合同约定的特许经营期限满前6个月，原审批机构组织对公路进行鉴定和验收。通过验收后，项目公司与政府有关部门或实施机构按特许经营协议中约定的条款组织项目移交，开展资产交割，将项目全部交还。移交完成后，交通运输主管部门将会同政府有关部门对PPP项目养护状况、成本效益、监管成效等进行评估，并将评估结果反馈至各方。至此，一个完整的PPP项目流程全部完成。
5结语
本文通过对传统项目建设模式及PPP模式的工作过程、融资方式、建设方式、回收周期、风险分担、收益经营等方面进行了较全面的分析，对比各模式之间的差别，分析了采用PPP模式的优缺点，为项目建设进行模式选择提供了参考。同时阐述了公路建设项目采用PPP模式的整个操作流程及工作内容，为类似项目采用PPP模式提供了实操指导。
参考文献：
[1]尹贻林，尹晓璐.北京地铁4号线PPP建设模式风险分担
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[4]杨翠云.中国PPP项目风险的案例分析[J].现代商业，
2013（15）：88-89.
（编辑：付修竹）
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